中国人民银行的职能和作用探析

(一)发行的银行

发行人民币,管理人民币流通,是《中国人民银行法》赋予中国人民银行的重要职责。《中国人民银行法》对人民币的发行和管理作了专章规定,主要内容包括:①中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务,任何单位和个人不得拒收。人民币的单位为元,人民币辅币单位为角、分。②人民币由中国人民银行统一印制、发行,任何单位和个人不得印制、发售代币票券,以代替人民币在市场流通。③中国人民银行设立人民币发行库,在其分支机构设立分支库。分支库调拨人民币发行基金,应当按照上级库的命令办理。任何单位和个人不得违反规定,动用发行基金。④残缺、污损的人民币,按照中国人民银行的规定兑换,并由中国人民银行负责收回、销毁。⑤禁止伪造、变造人民币;禁止出售、购买伪造、变造的人民币;禁止运输、持有、使用伪造、变造的人民币;禁止故意毁损人民币;禁止在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。

值得关注的是,中国人民银行2014年即着手研究“数字人民币”(我国的官方数字货币或法定数字货币)发行、流通方案,目前已在部分地区开展试点。一旦中国人民银行正式发行数字人民币,人民币作为我国的法定通货,就不仅具有实体形式,还将具有数字形式。不过,关于数字人民币的法律性质、法偿能力、流通范围等重大问题,仍有待相关立法予以明确。

(二)政府的银行

中国人民银行作为“政府的银行”,依法履行以下职责:①持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;②经理国库;③作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动;④代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。

但中国人民银行不得直接认购、包销国债和其他政府债券,不得对政府财政透支,不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。

(三)银行的银行

中国人民银行作为“银行的银行”履行以下职能:①要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金;②向商业银行提供贷款,为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现;③维护支付、清算系统的正常运行,会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则,组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务。

但是,中国人民银行对商业银行贷款的期限不得超过1年;不得对银行业金融机构的账户透支;不得向任何单位和个人提供担保。

(四)金融调控的银行

“依法制定和执行货币政策”是中国人民银行的核心职能。《中国人民银行法》不仅在第3条科学地界定了中国人民银行的货币政策目标,而且在第23条对其可以运用的货币政策工具作了明确列举。按照规定,中国人民银行为执行货币政策,可以运用下列货币政策工具:①要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金;②确定中央银行基准利率;③为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现;④向商业银行提供贷款;⑤在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇;⑥国务院确定的其他货币政策工具。中国人民银行在运用上述货币政策工具时,可以规定具体的条件和程序。《中国人民银行法》第31条还规定: “中国人民银行依法监测金融市场的运行情况,对金融市场实施宏观调控,促进其协调发展。”

这里有必要对利率政策作特别说明。利率政策是我国货币政策的重要组成部分,也是货币政策实施的主要手段之一。适时地运用利率工具,对利率水平和利率结构进行调整,能够影响社会资金供求状况,实现货币政策的既定目标。近些年来,中国人民银行根据实施货币政策的需要,加强了对利率工具的运用,利率调整逐年频繁。目前,中国人民银行采用的利率工具实际上包括两个部分:一部分是调整中央银行基准利率,这是《中国人民银行法》第23条明确列举的货币政策工具之一。中央银行基准利率具体包括:①再贷款利率,即中国人民银行向金融机构发放再贷款所采用的利率;②再贴现利率,即中国人民银行买入金融机构所持未到期票据所采用的利率;③存款准备金利率,即中国人民银行对金融机构交存的法定存款准备金支付的利率;④超额存款准备金利率,即中国人民银行对金融机构交存的存款准备金中超过法定存款准备金水平的部分支付的利率。另一部分是规定金融机构的存贷款基准利率及其浮动幅度,这应当属于“国务院确定的其他货币政策工具”的范畴。不过,随着我国利率市场化进程的不断推进和基本完成,金融机构目前已经可以自主决定存贷款利率。中国人民银行虽在一段时间内仍会公布供市场参考的金融机构存贷款基准利率,但最终会逐步为市场定价机制所取代。今后,中国人民银行的利率政策,将以调整中央银行基准利率为主。

《中国人民银行法》虽然只明确列举了几种主要的货币政策工具,但基于“国务院确定的其他货币政策工具”这样的兜底性规定,中国人民银行可运用的货币政策工具实际上非常丰富。比如为了抑制房价过快上涨,中国人民银行经国务院授权或批准,可以采取限制金融机构房贷规模和房贷对象、实行差别化房贷政策、规定贷款价值比、调整首付款比例等一系列措施。(www.xing528.com)

(五)金融监管的银行

关于中国人民银行的金融监管职能,应当从以下四个方面理解:

1.中国人民银行不再承担对金融机构的日常性微观审慎监管职责。改革开放以后,我国一度对金融业实行混业监管,即由中国人民银行统一监管银行业、证券业和保险业。其后,中国人民银行的证券监管和保险监管职责被先后剥离,分别划归中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会行使。2003年4月,中国银行业监督管理委员会成立,履行原由中国人民银行履行的对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职责。2018年4月,中国银行保险监督管理委员会成立,原由中国银行业监督管理委员会行使的对银行业金融机构的日常性微观审慎监管职责,由新成立的中国银行保险监督管理委员会承接。

2.中国人民银行保留甚至新增了其他金融监管职责。中国人民银行对银行业金融机构的日常性微观审慎监管职责被剥离以后,并非完全不再承担金融监管职责。因此之故,2003年12月修订后的《中国人民银行法》保留了“金融监督管理”一章。不过需要注意,中国人民银行保留甚至新增的金融监管职责,不是对金融机构的日常性微观审慎监管,而是以强化宏观调控、防范和化解金融风险、维护宏观金融稳定为目的的、以市场为主要对象的功能性监管。具体如下:

(1)监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场。银行间同业拆借市场是银行、非银行金融机构之间相互融通短期资金的场所,是以1年以下短期资金为主的批发市场,主要解决市场参与者的短期资金流动性需要,具有低风险性和高流动性的特点。银行间债券市场是银行、非银行金融机构作为机构投资者进行债券交易的场所,也主要用于解决市场参与者的短期资金流动性需要。该市场的交易工具包括政府债券、金融债券和其他债券,交易方式有现券买卖、债券回购和远期合约。中国人民银行监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场的方式主要包括:制定与两个市场管理有关的规章制度;确定可以交易的市场工具;审核交易主体资格;确定市场的交易方式;审查交易工具的发行方式和利率水平;监测市场的日常变化,负责市场信息的统计和公布;检查监督市场参与者的行为并对违反规定者给予行政处罚。

(2)实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场。国家外汇管理局是中国人民银行管理的具有相对独立地位的机构,中国人民银行通过国家外汇管理局及其分支机构具体实施外汇管理。外汇管理的主要内容包括:经常项目外汇管理、资本项目外汇管理、国际收支申报与统计、人民币汇率管理等。银行间外汇市场是获准经营外汇业务的境内金融机构在人民币与外汇之间进行买卖交易的市场,即中国外汇交易中心。目前,国家外汇管理局主要通过中国外汇交易中心对银行间外汇市场实施管理。对银行间外汇市场管理的主要内容为:制定交易规则;审批外汇市场的准入规则;监管外汇市场的交易价格;监管交易工具。

(3)监督管理黄金市场。即监督管理黄金交易所市场和黄金进出口业务。目前依法获准设立的黄金交易所为上海黄金交易所。上海黄金交易所是不以营利为目的、实行会员制和自律管理的法人。目前在上海黄金交易所交易的品种有黄金、白银、铂等贵金属,交易方式仅限于现货交易。

(4)负责金融机构反洗钱工作。洗钱是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益,通过金融机构以各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质,使其在形式上合法化的行为。由于洗钱犯罪活动主要通过金融机构完成,修改后的《中国人民银行法》规定,中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作、负责反洗钱的资金监测。中国人民银行反洗钱的具体职责有:负责承办、组织国家反洗钱工作;研究和拟定金融机构反洗钱规划和政策;承办反洗钱的国际合作与交流工作;汇总和跟踪分析各部门提供的人民币、外币等可疑支付交易信息;协助司法部门调查涉嫌洗钱犯罪案件。2003年10月,中国人民银行组建反洗钱局,全面履行反洗钱职责。

(5)管理信贷征信业。《中国人民银行法》没有直接规定由中国人民银行管理信贷征信业,但授予了国务院为中国人民银行规定其他职责的权力。国务院相关文件规定:中国人民银行负责“管理信贷征信业,推动建立社会信用体系”。据此,中国人民银行成立了征信管理局,具体承办信贷征信管理工作,包括拟订信贷征信业发展规划、管理办法和有关风险评价准则,宣传和普及相关金融知识等。2013年11月15日,中国人民银行发布了《征信机构管理办法》。

3.中国人民银行是我国金融宏观审慎监管的牵头机构。由中国人民银行承担金融宏观审慎监管的主要职责,决定于它作为中央银行的特殊地位和特殊职能。2000年前后,根据中央的工作部署以及《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的安排,中国人民银行即着手探索建立金融宏观审慎监管制度框架,目前已取得相应工作成效。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年发布的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》,已明确由中国人民银行“牵头建立宏观审慎管理框架,……制定审慎监管基本制度,……负责宏观审慎管理”。不过,《中国人民银行法》迄今还没有作相应修订,以适时反映中国人民银行承担金融宏观审慎监管职责的事实。

4.为了便于中国人民银行履行金融监管职责,《中国人民银行法》赋予了它相应的权力。包括:发布与履行其职责有关的命令和规章;要求银行业金融机构报送必要信息;依法对金融机构及其他单位和个人的有关行为进行检查监督;对违法行为依法进行处罚。值得关注的是,根据2018年3月17日十三届全国人大一次会议表决通过的国务院机构改革方案,中国银行保险监督管理委员会成立以后,原由中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会承担的拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,被划入到中国人民银行。