中央银行独立性与问责制的优化方案

在20世纪的大部分时间内,世界范围内中央银行制度发展的基本走向,是提升和保障中央银行对于政府的相对独立性。但近20年来,一些国家在尊重中央银行独立性的同时,日益重视赋予中央银行严格的问责义务,致力于构建完善的中央银行问责制度。无疑,由片面强调独立性,到独立性与问责制并举,是中央银行制度的一次升华,标志着中央银行制度进一步走向成熟。

(一)中央银行的独立性

确立并维护中央银行对于政府的相对独立性,是20世纪初特别是第二次世界大战结束以来,世界各国中央银行制度发展的一大主流。中央银行在向国家机关演变的同时,却又朝着相对独立于政府的方向发展,表面看似矛盾,其实意味深长。

国民经济的持续、健康、稳定和协调发展,必须以货币的稳定为前提,这是由世界各国经济建设的成功经验与失败教训得出的一条基本规律。要保持货币的稳定,是否必须使中央银行相对独立于政府?或者反过来说,如果中央银行完全听命或者严重受制于政府,货币的稳定是否就会受到威胁?回答是肯定的。其原因在于:①货币的稳定,要求中央银行制定和执行货币信用政策,严格根据客观经济规律和国民经济的长远利益。但是,政府在行政过程中,却很可能出现一种有害倾向,即注重短期经济成就,忽视长远利益,注重发展速度与规模,忽视货币的稳定。这里,既有对经济规律认识不足的因素,也不乏体制上的原因。比如,与中央银行专司货币发行和信用调控职责不同,政府肩负着多重经济目标,而有些经济目标的实现,要以牺牲货币的稳定为代价;在西方的政治体制下,政府要赢得选民的支持,必须于任期内取得不凡的经济业绩。显然,如果中央银行绝对受控于政府,非但不能抵御来自政府的通货膨胀压力,甚至会沦为政府推行通货膨胀政策的工具,导致货币的非经济发行。②货币有其特殊的运动规律,客观经济形势也在不断变化。因此,从技术上讲,中央银行对货币供应量的调控,要做到准确、及时、细致并富有弹性,就必须深入金融市场。无疑,如果使中央银行制定和执行货币信用政策严重受制于政府和繁琐的行政程序,中央银行将难以精确了解市场动态,也将难以对市场变化做出快速反应,灵活有效地运用各种调控工具。

综观世界各国立法,对中央银行独立性的保护,主要落实在以下几个方面:①明确中央银行不隶属于政府或财政部。美国、德国、瑞典、瑞士等国的中央银行即属此类。另外有一些国家,中央银行虽然名义上隶属于政府或财政部,但独立决策权颇受政府或财政部的尊重,因而事实上也具有较高的独立性。②限制或排除政府对中央银行决策的干扰和影响。《瑞典国家银行法》第32条规定: “银行董事只接受来自国会,不接受其他人有关国家银行经营管理的指示。”《德意志联邦银行法》第12条也规定,联邦银行“在执行本法授予的权力时,不受政府指示的干涉”。许多国家的中央银行法规定,政府官员特别是财政部官员,在中央银行的最高决策机构中没有席位,或者虽有席位但无表决权。有些国家的中央银行法还明确规定中央银行与政府或政府部门意见分歧时解决问题的程序和方法,限制政府将自己的意志强加于中央银行。在德国,政府与中央银行意见不一致时,只能请求中央银行将其决定延缓两周执行。③限制政府向中央银行借款。作为政府的银行,中央银行有支持财政的义务,但是,财政向中央银行透支,等于是财政性地发行货币,这不仅有害于中央银行货币政策的正常运行,而且是导致通货膨胀的主要原因。因此,许多国家的中央银行法都明文限制政府与中央银行之间的借贷,如:禁止中央银行直接购买政府债券;规定中央银行只能在经立法程序确定的额度内,对政府财政季节性的资金匮乏提供短期信贷。此外,一些国家的中央银行法还注重从中央银行高层官员的任免和任期制度、独立的预算管理制度等方面,对中央银行的独立性进行保护。

应当指出,中央银行对于政府的独立性只能是相对的。即使那些与政府或政府部门没有隶属关系的中央银行,也要承担与政府总体经济政策保持一致的义务。比如《德意志联邦银行法》规定:在其职责的执行不受侵犯的条件下,德意志联邦银行必须支持联邦政府的一般经济政策。

(二)中央银行的问责制(www.xing528.com)

问责在英文中的对应单词是accountability。2000年7月,国际货币基金组织在对《货币与金融政策透明度良好做法守则》进行解释时,对问责制作了如下界定:问责制是指中央银行和金融监管机构用以说明其行为和报告其活动的方式、方法和程序。推而广之,问责制乃是一种制度安排,在这种制度安排之下,拥有权力的个人或机构有义务向法定的对象解释其决策和行为,并论证其合理性。问责制不仅注重事后的责任追究,而且更加注重事前和事中对权力行使的制约。问责制的实质,是在权力行使的全过程嵌入制约因素,降低权力拥有者不作为或不当作为的可能,确保决策的科学性。

金融是现代经济的核心,而中央银行负责一国货币政策的制定与实施,承担着维护货币稳定、调控宏观经济、防范系统性金融风险的重大使命,可谓核心中之核心。仅此一点,就足以说明对中央银行的权力行使进行制约的极端重要性。基于货币稳定的要求,中央银行却又只能在相对独立的基础上履行职责。那么如何既制约其权力行使又保全其独立地位呢?完善问责制无疑是最优的制度选择。问责制非但不会损害中央银行的独立性,反而有助于其独立性的提升,因为它能够减轻甚至打消人们对中央银行权力膨胀和权力滥用的担忧。

中央银行履行问责义务的对象主要是特定的公共机构和社会公众。在某些国家,也包括受中央银行管理或者受中央银行决策和行为影响的机构和个人。

作为中央银行履行问责义务对象的公共机构,可以是国家立法机关,也可以是行政机关和司法机关。从一些国家的立法和实践来看,中央银行履行问责义务的对象不必受隶属关系的局限:隶属于立法机关者,除向立法机关履行问责义务外,可被要求向行政机关履行问责义务;反之,隶属于行政机关者,除向行政机关履行问责义务外,可被要求向立法机关履行问责义务。在有些国家,应利害相关人的申请,司法机关也可以对中央银行的决策和行为进行审查。中央银行向立法机关和行政机关履行问责义务,主要采取定期或不定期呈交书面报告以及接受质询的方式。而司法审查只有在利害相关人请求时才能发动,且只对决策和行为是否合法以及是否对利害相关人构成侵害进行判断,因而它长于合法性的监督,短于科学性的把握。

中央银行对社会公众履行问责义务,核心在于提高其政策的透明度和交互性。根据国际货币基金组织1999年9月发布的《货币与金融政策透明度良好做法守则》,透明度是指“在通俗易懂、容易获取和及时的基础上,让公众了解政策目标以及政策的法律、机构和经济框架,政策的制定及其原理,与货币和金融政策有关的数据和信息,以及机构的责任范围”。国际货币基金组织认为,提高透明度可以增强货币与金融政策的有效性,可以强化问责性,有助于在享有高度自主权的货币金融当局实现良政管理。为了提高政策透明度,近些年来,各国中央银行越来越重视依法或在法律允许的范围内提供公共信息服务。如公开发行定期或不定期出版物;利用网络平台、记者招待会、新闻发布会、演讲及其他形式,更广泛、更经常地向公众解释其政策和政策理由。如果说透明度旨在让社会公众知悉有关信息,而交互性则旨在为社会公众参与中央银行的决策提供机会。在很多国家,中央银行作出重大决策或制定规则,向公众征求意见已是一个法定程序。在有些国家,法律虽然没有类似的硬性规定,但征求公众意见也已成为中央银行的工作传统。