我国金融体制改革与金融立法：优化方案及探讨

从1949年中华人民共和国成立,到1978年党的十一届三中全会召开,前后30年,中国实行的是高度集中的计划经济体制。其间,中国金融体制的状况,可以概括为两点:

1.国家对经济、金融实行严格的统制政策。国民经济的运行处于政府直接的、计划的、实物的管理之下。政府对企业下达指令性实物生产计划,企业对计划负责,银行则配合实物生产计划,进行资金的纵向分配。银行既无自身独立的经济利益,亦无经营上的自主权。因此,银行只是货币的发行单位和政府的会计与出纳,而不是真正意义上的金融市场主体,货币也只是简单的分配手段、交换手段和经济核算尺度,而不是严格意义上的特殊商品。

2.只存在单一的、垄断的银行信用。除了银行信用外,其他信用形式遭到否定。在一个相当长的时期内,事实上仅有一家中国人民银行,既作为管理金融的国家机关,又经办普通银行业务;其他为数不多的几家专业银行,或被撤销,或被并入中国人民银行,作为其专业信贷部门。

1978年12月,中国共产党召开十一届三中全会,决定将党和政府的工作重心转移到经济建设上来,推行改革开放的经济战略,发展经济,解放生产力。此后的40余年间,从工作重心的转移,到建设有计划的商品经济,继而到建设社会主义市场经济,中国经历了举世瞩目的改革历程。其间,我国政府立足于本国国情,充分尊重客观经济规律,大胆破除传统的金融体制,逐步建立了与新经济体制相适应的金融体制,既顺应了总体经济体制改革的需要,又推进了总体经济体制改革的进一步深化。

我国改革金融体制的基调,是承认货币的商品属性,尊重货币和信用的运行规律,培育、规范金融市场,加大金融间接调控的比重,逐步建立以市场为基础配置资源的机制,建立统一、有序、公平竞争的社会主义金融体系。对我国金融体制改革的成果,可以简要概括如下:

1.建立了由中国人民银行进行宏观调控,以商业性金融机构为主体,以政策性金融机构为补充,多种金融机构并存、分工协作、适度竞争的社会主义金融机构体系。

2.不断改革和完善中央银行制度,强化了中国人民银行的职能,建立了相对健全的中央银行宏观调控机制和金融宏观审慎监管制度。

3.以股份制、市场化为基础,建立了相对完整的现代化商业银行体系。其中,既有国家控股的商业银行,又有新型股份制商业银行(包括城市商业银行和农村商业银行),还有外资银行营业性机构。它们作为吸收公众存款、发放贷款、办理结算的企业法人,按照市场原则从事营运,是我国金融机构体系的主体。

4.发展了多种形式的非银行金融机构,它们或针对特定的对象,或在特定的领域,或以特殊的信用形式,为社会提供了多元化的金融服务。非银行金融机构的发展,强化了金融市场的竞争,丰富了金融商品,繁荣了金融市场。

5.设立了四家政策性金融机构,即国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司,实现了商业性金融与政策性金融的分离。它们依据政府的产业政策和区域经济发展战略,借助信用形式,对特定的领域或者对象实行倾斜,弥补了市场配置资金的偏差和不足,促进了国民经济的协调发展。

6.形成了分工明确、高效配合的金融监管体制。在国务院金融稳定发展委员会的总体协调下,中国人民银行负责宏观金融稳定,中国银保监会依法对银行业、保险业实施日常性监管,中国证监会依法对证券业、证券市场实施日常性监管。目前,根据金融发展的新形势和新变化,正在探索建立央地两级金融监管体制。在金融监管的内容上,不仅有合规监管,更有风险监管;不仅注重市场准入控制,而且注重持续性监管、危机管理和市场退出管理,真正体现了全程监管的精神。对金融创新采取审慎包容的监管政策,促进了互联网金融等新兴业态的健康、有序发展。总体上,金融监管的法治化程度不断提高,金融监管绩效显著改善。

7.金融监管的有效性和金融体系的稳健程度不断提升。特别是2007年国际金融危机以后,我国加强了金融宏观审慎监管,着力防控系统性风险,适时进行了逆周期调节。根据《巴塞尔资本协议Ⅲ》的要求,我国完善、强化了对商业银行的资本充足性管理;加强了对影子银行的监测和管理;于2015年出台了存款保险制度。

8.开放或发展了国家信用、股份信用、保险信用、商业信用、消费信用、信托信用等多种信用形式,打破了银行信用的垄断格局,拓宽了资金融通渠道,提高了全社会的资金配置和利用效率。与此相适应,培育和发展了结构多元、层次清晰、运作日益规范的金融市场体系。

9.多层次资本市场的建设取得显著成效。除主板市场外,继中小企业板、创业板后,我国又于2019年推出了科创板并试行证券发行的注册制改革;2020年,注册制改革试点进一步扩大到创业板。全国中小企业股份转让系统(“新三板”)和各区域性股权交易中心(“新四板”)正常运转。我国证券市场与境外市场的互联互通也在不断推进,目前已实现“沪港通”、“深港通”和“沪伦通”。(www.xing528.com)

10.通过改革,逐步实现了利率的市场化,提高了利率对资金供求关系的敏感度,强化了利率在金融资源配置中的作用。

11.按照票据化、电子化、国际化的原则,对支付结算制度进行了改革,提高了支付系统的效率,保障了商品交易的安全,促进了商品的流转。

12.适应对外经济关系发展的需要,不断改革和完善外汇管理体制,确立了人民币以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度,人民币在经常项目下实现了可自由兑换,资本项目下的自由兑换也有所突破;建立了统一的银行间外汇市场。人民币的国际化程度显著提高,跨境人民币结算的规模持续增长。

13.扩大了对外金融交往与合作,金融市场国际化的程度不断提高。目前,我国已是许多重要国际金融组织的成员,积极参与了双边和多边的国际金融合作,包括金融监管领域的合作。改革开放以来,特别是加入世界贸易组织以后,我国政府严格履行对外资开放银行业、证券业和保险业市场的各项承诺,金融市场对外资开放的程度得到显著提高;最近几年,我国进一步实施金融业对外开放政策,出现了高水平全面开放的新格局。与此同时,中资金融机构的境外拓展也取得了实质性进展。国际金融组织贷款、外国政府贷款、国际商业贷款以及境外发行债券和股票等,已成为我国利用外资的重要形式和有效途径。

应该看到,我国金融体制的改革,虽然取得了丰硕成果,但并不是一帆风顺的,经历了许多曲折和反复。同时也应当看到,现有的金融体制还存在许多突出的矛盾与弊端,制约了我国金融体系的良性发展,需要通过深化改革加以解决。

金融立法在金融体制的改革中,占据着特殊的重要地位。没有金融体制改革,也就没有今天金融法治日益完备的局面;如果不是重视了金融法治建设,我国的金融体制改革也不可能取得现有的成果。重视金融法治建设,强调依法管理和调控金融,本身就是金融体制改革的基本内容,而一切金融体制改革的举措,无不是通过金融立法转化为具有强制力的、可操作的行为规范和金融法律关系准则。

新时期我国金融立法的发展,大体上可以划分为初创、成长、升级、充实、完善五个阶段:

第一阶段从中共十一届三中全会召开到1983年底,为金融立法的初创时期。其间,为了适应政府工作重心向经济建设的转移和对外开放的需要,我国开始重视金融立法工作,出台了一些金融行政法规。

第二阶段从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能到1992年,为金融立法的成长时期。其间,以建立有计划的商品经济体制为指导思想,我国开始了金融体制的全面改革。为了适应金融体制改革的需要,国务院以及中国人民银行等政府金融管理部门制定和公布了大量的金融行政法规和金融部门规章,内容涉及金融领域的各个方面。

第三阶段从1992年邓小平同志南巡讲话、党的十四大召开至1995年,为金融立法的升级时期。其间,按照建立社会主义市场经济体制的要求,我国的金融体制改革进一步深化,金融法治建设步入一个全新的历史时期。一些暂行条例为正式条例所取代,一些低层次行政法规为高层次法律所取代,以反映金融体制改革的最新成果。1995年,由全国人民代表大会制定的《中华人民共和国中国人民银行法》,由全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国票据法》和《中华人民共和国保险法》先后出台。它们作为主干立法,成为构建我国金融立法体系的基础。

第四阶段从1996年至2001年,为金融立法的充实时期。1999年3月,第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国合同法》,这对于规范金融交易关系具有突出意义。1998年12月,第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国证券法》;2001年4月,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国信托法》。这两部重要的金融法律,起草工作历经多年,它们的问世,是我国金融立法的重大突破。这一时期,国务院根据外汇体制改革的需要,制定了《中华人民共和国外汇管理条例》,并进行了修正;国务院各金融监管机构,包括中国人民银行、中国证监会、中国保监会、国家外汇管理局,都发布了一系列重要的金融规章。

第五阶段从2001年12月11日我国正式加入世界贸易组织至今,为金融立法的完善时期。2003年4月,中国银监会成立,承接原由中国人民银行行使的银行业金融机构监管职能;2017年11月,国务院金融稳定发展委员会成立;2018年4月,中国银行保险监督管理委员会正式成立,承接了原中国银监会、原中国保监会的监管职责,最终形成了我国现行的金融监管体制。在金融立法方面,全国人民代表大会常务委员会通过并修订了《中华人民共和国证券投资基金法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》,对《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》进行了重大修订;国务院分别发布并多次修订了《中华人民共和国外资保险公司管理条例》和《中华人民共和国外资银行管理条例》,对《中华人民共和国外汇管理条例》进行了两次修订。这些重大的金融立法活动,落实了我国的入世承诺和金融开放战略,反映了我国金融监管体制所发生的深刻变化,适应了进一步强化和规范金融监管的现实需要。