加强北京市人大与政府在立法中的分工措施

法律、行政法规如果已经对地方立法所应采取的立法形式作出明确规定的，地方人大和政府应该严格遵守法律、行政法规的规定。如果法律、行政法规没有明确规定，则需要从地方立法调整对象、拟形成的法律关系、调整手段等方面区分人大专属的立法事项和政府专属的立法事项。

首先，调整对象是首要的区分标准。从是否重大事项、是否属于行政的内部事项、是否属于公用事业的管理等角度考虑制定地方性法规还是地方政府规章。其一，重大事项以法规定之。“重大事项”的判断可以从三方面入手：①影响重要权利实现的事项属于重大事项，而权利的重要程度取决于它与人权的核心（人的尊严）的距离。例如，计划生育涉及生育权的实现，生育权属于重要权利，应以法规定之。②在本行政区域具有根本性或全局性的事项属于重大事项，如《北京市城乡规划条例》涉及的城乡规划。③在本行政区域需要民主正当化的事项属于重大事项。这类事项涉及多数人民群众的切身利益，为社会普遍关注，需要代表机关议决，以赋予其民主正当性，如《北京市控制吸烟条例》。其二，行政的内部事项以规章定之。行政的内部事项主要包括：①行政机关内部的组织、事务的分配、业务处理方式、人事管理等规定，如有些地方政府通过颁布规章（通常是“三定方案”）来设置政府工作部门。再如，《北京市行政问责本法》涉及行政机关追究其行政人员的责任。②为协助下级机关或所属工作人员统一解释法令、认定事实以及行使裁量权而制定的解释性规定以及裁量基准。例如，《北京市实施〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉办法》对于各区的占用耕地占用税的税额作了进一步解释。其三，公用事业的管理以规章定之。借鉴德国法的“公营造物”理论，对于公用事业的管理，尤其是公用事业的使用规则，可以由政府以规章定之。我国有以下类型的公用事业：①服务性的，如邮局、电信局等；②文教性的，如博物馆、图书馆、文化中心等；③保育性的，如疗养院等；④营业性的，如特许经营公司等。因此，诸如公园、博物院、燃气等管理事项可以规章定之，尽管北京市已经分别制定了地方性法规。

其次，可以根据地方立法所要形成的法律关系的复杂程度来区分。对某个事项的规范，如果牵涉多种主体，形成多种权利义务关系，则应该由具有广泛代表性或民主正当性的机关来制定法规。相反，规章调整形成的法律关系往往是单一的行政管理法律关系。例如，居家养老牵涉老年人、老年人的赡养人或扶养人、政府、基层群众性自治组织、企业、社会组织等主体，包含它们之间复杂的权利、义务关系，应以法规定之。(www.xing528.com)

最后，调整手段的选取也与立法形式相关联。根据《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《北京市规章设定罚款限额规定》的规定，地方性法规和地方政府规章创设这些行政手段的权限是不同的。在调整手段的选取上不得逾越这些法律、法规的明确规定。