公共利益问题的研究及优化方案

1.公共利益形态

环境资源类案件既涉及国家对自然资源的所有权，也涉及自然资源的生态服务功能，其中的公共利益具有多元性，公益诉讼人或原告的主体亦相应多元化。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中，提出了三类主体和三类利益，其中省级人民政府作为赔偿权利人的基础定性为国家自然资源所有权，并且省级人民政府基于自然资源所有权提起的民事诉讼、社会组织提起的环境公益诉讼，以及自然人、法人、其他组织提起的私益诉讼并立，形成环境诉讼三足鼎立的局面。^[5]下面就其中的法益进行具体分析：

（1）国家自然资源所有权。宪法、物权法、矿产资源法均规定，矿藏、矿产资源属于国家所有。本文拟以非法采矿为例，研究国家自然资源所有权的保护问题，同时分析检察机关在其中的地位。

非法采矿侵害了国家对矿产资源的所有权，根据我国刑法及相关司法解释，非法采矿罪以矿产资源破坏价值为重要的定罪和量刑依据，然而实践中代表国家对矿产资源损失提起附带民事诉讼的主体，却各不相同。笔者通过中国裁判文书网搜索非法采矿罪的刑事附带民事裁判文书，共找到94个结果^[6]，关于附带民事诉讼的主体，摘其典型性案例归纳如下：

续表

案例表明，非法采矿罪侵害的法益是国家的矿业管理制度和国家对矿产资源的所有权，但是代表国家主张权利的主体却各不相同，包括检察机关、县级以上人民政府、国土部门、国有资产管理部门等，其亦各有其法律依据。检察机关作为附带民事诉讼原告，其法律依据在于刑事诉讼法第99条第2款的规定，即国家财产、集体财产遭受损失时，检察机关可以提起附带民事诉讼。刑诉法解释第142条更是明确规定，受损失的单位未提起附带民事诉讼，检察机关可以提起，法院应当受理。

本文认为，无论是检察机关，还是政府职能部门，就资源类案件提起的附带民事诉讼，均不宜认定为公益诉讼。其一，从实体上看，我国法律明确规定了自然资源的国家所有，实体法上具有明确的权利主体，并不属于不特定人的利益，不符合公共利益的概念，因此具有明确权利行使主体的国家利益并不属于公共利益。其二，从程序上看，附带民事诉讼的级别管辖多随刑事案件，由基层法院管辖，附带民事诉讼亦多由基层检察院提起；而民事公益诉讼由中级法院管辖，亦需由中级法院对应的检察院提起，亦存在特殊的诉前程序。如果将附带民事诉讼亦视为公益诉讼，则程序衔接上可能存在障碍。

（2）环境资源价值。环境资源价值包括使用价值和非使用价值，其中使用价值又分为直接使用价值、间接使用价值和选择价值，非使用价值主要指存在价值。以森林资源为例，其直接使用价值表现为为人类提供木材、粮油、药材、生物基因以及休闲娱乐等；其间接使用价值包括营养循环、水域保护、减少空气污染、小气候调节等，即生态服务功能。^[7]

仍以采矿毁林案件为例，其一，采矿毁林可能损害林木所有权人的利益，如存在具体的林木所有权人，则因其不属于不特定人的利益，不属于公共利益。其二，林木具有固碳释氧等生态服务功能，无论该林木系属于国家所有还是集体所有，其生态服务功能均属于公共利益。在最高人民法院发布的2015年十大环境侵权典型案例中，“北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案”[（2015）南民初字第38号、（2015）闽民终字第2060号]，北京中林资产评估有限公司作出评估报告，认定价值损害即生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失为134万元，其中损毁林木价值5万元，推迟林木正常成熟的损失价值2万元，植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值127万元。法院认为，原告主张的损害价值134万元中的损毁林木价值5万元和推迟林木正常成熟的损失价值2万元属于林木所有者的权利，不属于对植被生态服务功能的损失，故原告无权主张，法院不予支持；其余植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值合计127万元属于生态公共服务功能的损失价值，法院予以支持。

若自然资源系集体所有，例如集体土地上发生的污染行为，如何界定集体利益与公共利益，亦是实践中比较突出的问题。目前集体土地上常见小作坊违法排污或者养殖场违法排污的问题，如果污染并未影响地下水，而只是影响集体土地的生产经营，实践中对是否影响公共利益存在争议。本文认为，集体土地上发生的污染，固然会影响集体土地的生产经营，该生产经营属于集体经济组织及其成员遭受的直接财产损失，并不属于公共利益；但是该污染亦有可能造成生态环境损害，如果造成生态环境损害，则应认定为公共利益亦受到损害。关于生态环境损害的认定，可以参照《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》第6.4条的规定。^[8]同时，亦可参照的规定《生态环境损害鉴定评估技术指南　总纲》第5.2.3条的规定。^[9]《推荐方法》和《总纲》相关规定和要求不一致的，以《总纲》为准。^[10]财产损害和生态环境损害系两种不同的损害，基于集体产权和财产损害的救济与基于生态环境损害的救济亦为不同的救济，虽然二者均可以提出恢复原状或者损害赔偿的请求，但救济的广度和深度不可同日而语。

2.生态损害赔偿权利人

目前环境民事公益诉讼的提起主体，主要有社会组织和检察机关两大类。之所以称为公益诉讼，系因社会组织和检察机关均非直接利害关系人，并非传统民事诉讼法之适格原告，而是基于法律的明确授权而获得起诉资格。理论上，检察机关和社会组织的起诉资格，可以基于诉讼信托或者诉讼代表等理论予以阐释，此系其区别于私益诉讼的方面，即起诉主体并非实体权利人。

关于生态损害赔偿权利人，国家政策层面亦有新的认识。中办和国办联合发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出，确定经国务院授权的省级人民政府为生态损害赔偿权利人。磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼；赔偿权利人也可以直接提起诉讼。实践中，江苏省人民政府亦以原告身份起诉环境污染企业，要求承担修复费用。^[11]山东省人民政府亦授权省环保厅作为原告，提起生态环境损害赔偿诉讼。^[12]

实践中行政机关往往承担了污染治理的责任，并支出了相应费用。以“自然之友、绿发会与常隆公司、常宇公司、华达公司环境污染公益诉讼案”（2016）苏04民初214号（以下简称常州毒地案）为例，该案在案发之前，相关部门于2013年8月即确定了“异位—资源化利用+局部区域隔离”的修复方法，至2015年11月已完成一期修复区域95%污染土壤的异位资源化利用。后因常州毒地案发，常州市政府又开展应急措施，将原污染土壤“异位—资源化利用+局部隔离”的修复方案，调整为整体覆土封盖的修复方案，完工并通过验收，后又由常州市新北区政府具体负责实施防控修复工作。(www.xing528.com)

从常州毒地案一审判决结果来看，行政机关承担或正在承担修复责任，具有排除环保组织胜诉之可能。该案中一审法院认为，“在案涉地块环境污染损害修复工作已由常州市新北区政府依法组织开展，环境污染风险已得到有效控制，后续的环境污染监测、环境修复工作仍然正在实施的情况下，两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”，因此判决驳回了自然之友与绿发会的诉讼请求。

如前所述，如国务院确已授权省级人民政府作为赔偿权利人，且政府职能部门已经开展或正在开展相关修复工作，此时环保组织的公益诉讼主体资格似应让位于省级政府的公益诉讼主体资格，尊重政府职能部门正在进行的修复工作，尊重政府作为赔偿权利人开展赔偿磋商或者提起诉讼的程序权利。当然，政府作为赔偿权利人，并不具有排除环保组织公益诉讼主体资格的效力，如果政府怠于提出赔偿请求，环保组织似可提起公益诉讼。

借鉴域外环境公益诉讼的立法和实践，公民诉讼或者环保组织提起的公益诉讼，往往只是政府提起公诉的补充。以美国《超级基金法》为例，该法第310条规定了公民诉讼，但该条明确规定了提起公民诉讼的限制，即如果政府机关已经采取或正在采取措施的，则不得提起公民诉讼；如果公民诉讼系针对政府官员，还规定了60天的通告期，即在通告政府官员60日内不得提起公民诉讼。其理由在于，公民诉讼制度的目的乃在弥补政府执法之不足；同时也是为了防止诉讼权利的滥用给法院造成过重的负担。^[13]

然而，最高人民法院的文件似对省级政府作为赔偿权利人的资格作出了一定的限制。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中，将省级人民政府作为赔偿权利人的基础定性为国家自然资源所有权，并且省级人民政府基于自然资源所有权提起的民事诉讼、社会组织提起的环境公益诉讼，以及自然人、法人、其他组织提起的私益诉讼，系并列关系，并不存在主次先后的顺序。

最高法院的上述意见值得商榷。首先，政府作为赔偿权利人，其基础主要并不源于国家自然资源所有权，而是源于政府治理污染的责任。环境保护法律规定了“污染者责任”的原则，然而实践中不乏“企业污染、政府买单”的情况，而政府作为赔偿权利人，其意旨在于政府就修复方案和修复费用与责任主体进行磋商，包括提起诉讼要求赔偿。其次，国家并不是所有自然资源的所有权人。宪法和法律虽然规定矿藏、水流、海域等资源属于国家所有，同时也规定了森林、山岭、草原等资源可以由法律规定属于集体所有，土地亦分为国家所有和集体所有两种性质，在集体所有的自然资源上发生的污染行为，亦需政府进行管理，政府部门承担治理或者修复工作后，亦可提起赔偿诉讼。再次，关于大气，国家并没有规定属于国家所有或者集体所有，而是属于人民群众共享的公共产品，然而关于大气污染，政府作为赔偿权利人，显然系《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》之应有之义。最后，按照最高法院的意见，“试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼”，其意旨似有区分国家利益和社会公共利益之意，然而可能导致环境诉讼主体过多，程序上互相重复，法律效果并不理想。

如若省级政府成为生态损害赔偿权利人，则此时检察机关的地位如何定位，兹有两种思路。一是可借鉴英美法系，检察机关作为政府之律师，可由检察机关代理政府进行民事诉讼。然而此种思路与我国政治体系不符，未能彰显检察机关在宪法上的独立地位。二是检察机关可以充分发挥行政检察和行政公益诉讼的职能，督促政府及时履行磋商赔偿职责。此种思路与检察机关法律监督者的地位相符，亦可充分发挥政府的主动性和专业性。

3.公共利益损害与违法性的关系

环境侵权是否以违法性为要件，理论上一直存在争议，但立法上似已有明确意见。从立法角度看，《侵权责任法》第65条之文义^[14]并未规定违法性要件。立法机关的说明是“环境污染责任采用无过错责任，国家或者地方规定的污染物排放标准，是环境保护主管部门决定排污单位是否需要缴纳排污费和进行环境管理的依据，并不是确定排污者是否承担赔偿责任的界限。即使排污符合标准，给他人造成损害的，也应当根据有损害就要赔偿的原则，承担赔偿责任”。^[15]原国家环境保护局亦持此观点，并专门对此有批复。^[16]最高人民法院司法解释更是明确规定符合排放标准亦应承担民事责任。^[17]此系传统的公私法两分论的观点，认为公法和私法分属于两个不同的法律部门，环境管制标准属于公法上的规则，而侵权法则属于私法，二者具有不同的行为评价体系，在公法上受到积极评价的合规行为，却可能在侵权法上受到否定性评价。^[18]

司法实践存在对环境管制标准进行类型化区别，分别确定其抗辩效力的趋势。有学者通过查阅1500余件环境民事案件裁判文书发现，对于不同类型的污染案件，法院往往适用不同的归责原则：对于噪声、光等污染，往往在超过排放标准时才能被认定为侵权；而对于大气、水等污染类型，则基本上认定为无过错责任，即使达到排放标准，但如果造成他人人身、财产损失的，也认定为侵权。^[19]

环境公益诉讼对于环境管制标准，不仅应进行类型化区分，还应进行利益衡量分析。就私益诉讼而言，考量环境管制标准与侵权责任之间的关系，其本质是平衡污染企业的生产经营权与受影响的人身权和财产权的关系。人身权和财产权系基本的人权，而企业的生产经营权系以营利为目的，因此，对人身权和财产权的保护优位于对企业生产经营权的保护，如果企业在生产经营中排放的污染物损害了人身权或者财产权，则无论企业是否符合法定排放标准，均应赔偿对人身权和财产权所造成的损害。就公益诉讼而言，则需要衡量环境公益与企业的生产经营权之间的关系。环境公共利益，其为公共政策的考量因素，尤其是政府部门在制定环境管制标准时，应当综合考虑环境容量与经济发展的关系，如果企业遵守了环境管制标准，则不宜认定损害了环境公共利益。如果环境管制标准未能合理考虑环境容量，造成生态环境破坏的，首先考虑的是行政机关应当修改环境管制标准，而不是对排污主体提起环境公益诉讼。

本文梳理了2015至2017年以来社会组织和检察机关提起的环境民事公益诉讼，绝大多数案件均存在违法排放行为，受到过行政甚至刑事处罚；但是社会组织提起的破坏生态公益诉讼案件中，可能并不存在违法性问题。以“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司破坏生态案”为例，该案系为保护五小叶槭而提起的预防性诉讼，起诉书中并未说明被告即将修建的牙根电站的违法性，而声称“被告建设牙根水电站以及配套的公路建设将直接威胁到五小叶槭这种珍贵濒危野生植物的生存，对社会公共利益构成直接威胁”。^[20]

检察机关系法律监督机关，公益诉讼亦要“立足法律监督职能”，因此检察机关提起环境民事公益诉讼，宜以被告的行为具有违法性为宜，以达到保障法律权威和维护公共利益相统一的效果。至于社会组织针对不具有违法性的行为提起的公益诉讼，略有借诉讼手段促成公共政策形成的目的，对于以环保为宗旨的社会组织而言，该策略并无不当。因此，检察机关就公共利益提起环境公益诉讼时，应当与社会组织有所区别，应当坚持审慎原则，注重环境侵权的违法性认定。