复议机关对原行政行为的认定标准与审理规则优化

（一）复议机关作共同被告制度的实施效果

新《行政诉讼法》设置复议机关作共同被告制度的初衷在于促使复议机关切实履行复议监督职责，防止复议机关借助维持原行政行为逃避当被告。新《行政诉讼法》实施以来，北京法院审理了大量的复议维持双被告行政案件，其中仅2015年5月1日至2016年4月20日期间就受理了复议维持双被告的一审行政案件2004件，占同期受理的一审行政案件总量10 786件的18.58%。通过对原行政行为和复议决定进行一并审查和裁判，较好地监督了复议机关依法履行复议职责，有效地实现了立法确立该项制度的初衷。

不过，复议机关作共同被告制度给层级较高的行政机关带来了很大的应诉压力。例如，自2015年5月1日至2016年4月20日，北京法院审理的以中央国家行政机关为被告的一审行政案件达1866件，同比上升4.5倍；以北京市政府为被告的一审行政案件达526件，同比上升5.3倍。同时，由于复议机关作共同被告案件由原告选择在原行政机关所在地法院起诉或在复议机关所在地法院起诉，造成行政机关往返多地应诉的局面，应诉成本高昂。

（二）复议决定确认原行政行为违法时适格被告的确定

实践中得到普遍认同的是，复议机关作出撤销原行政行为或变更原行政行为的决定，属于复议机关改变原行政行为处理结果的情形，应当以复议机关为被告。但复议机关以原行政行为程序轻微违法为由作出确认原行政行为违法而不予撤销的决定的，应以复议机关为单独被告还是以复议机关和原行政机关作为共同被告，存在不同的认识。我们认为，从有利于实现新《行政诉讼法》的立法目的和有利于纠纷实质化解的角度分析，应视为对原行政行为的改变较为适宜。

（三）复议决定部分维持部分撤销原行政行为时适格被告的确定

既然复议决定部分维持部分撤销，往往意味着原行政行为在内容上是可分的。因此，如果原告仅针对复议决定撤销原行政行为的部分起诉，则显然属于复议决定改变原行政行为的情形，以复议机关为单独被告。如果原告仅针对复议决定维持原行政行为的部分起诉，则应当以复议机关和原行政机关为共同被告。此外，如果原告针对整个复议决定提起诉讼，则可以认为复议决定属于改变原行政行为的情形，因为复议决定毕竟与原行政行为不完全相同了，此时应当以复议机关作为单独被告。

（四）复议调解结案时的起诉与受理问题

对于行政机关行使自由裁量权作出的行政行为，复议过程中可以调解解决。如果行政机关与申请人达成调解协议并且改变了原行政行为的处理结果，复议机关制作了调解书并且送达当事人后发生法律效力，我们认为不应属于维持原行政行为的情形，因为原行政行为的处理结果和原行政行为确定的权利义务已被改变。复议调解书一旦生效，相关权利义务就应根据调解书的内容来确定。因此，原行政行为对当事人的合法权益已不再产生实际影响并丧失可诉性，当事人不应再针对原行政行为提起诉讼，不存在以原行政机关与复议机关作为共同被告的问题。同时，行政复议中的调解是在复议机关主持下复议申请人与原行政机关达成的调解协议，复议调解书系复议当事人之间达成的调解协议的确认，调解协议的具体内容并不是复议机关行使强制权力的结果，在此意义上，复议调解书不是复议机关的决定，不应针对行政复议调解书提起诉讼。不过，如果复议机关以调解书为名，行使的却是决定权，相关权利义务是复议机关单方决定的结果，则另当别论。例如，如果复议当事人双方根本未达成调解协议，复议机关却以调解书的方式结案，对此应当赋予当事人寻求救济的权利。这种名为调解书、实为复议决定的行为通常会改变原行政行为的处理结果，可以视为改变原行政行为的复议决定，应以复议机关为被告。(www.xing528.com)

（五）复议机关作共同被告案件的审理对象

对于复议机关作共同被告的案件，原则上可将审查范围局限于原行政行为的合法性和复议程序的合法性，如果原行政行为和复议程序均合法，应当驳回原告的诉讼请求；但如果复议决定存在重大明显的实体违法情节时，法院不应基于原行政行为和复议程序均合法而驳回原告提出的要求撤销复议决定的诉讼请求。例如复议机关本无复议职权而作出维持原行政行为的复议决定的，即使原行政行为和复议程序均合法，法院亦应撤销复议决定或确认复议决定无效。又如，复议决定改变了原行政行为的主要证据或者改变法律依据并对定性产生影响，但仍决定维持原行政行为的，人民法院经审理认定原行政行为合法，复议决定对事实认定和适用依据错误的，人民法院也不应在驳回原告要求撤销原行政行为诉讼请求的同时一并驳回其要求撤销复议决定的诉讼请求。

（六）对原行政行为的合法性审查

新《行政诉讼法》和新司法解释的规定明显体现出将复议决定与原行政行为“打包”“捆绑”对待的理念，只要复议决定没有改变原行政行为的处理结果，无论是改变了事实和证据，还是改变了所适用的规范依据，均属于对原行政行为的治愈、补正和维持，是对原行政行为的强化和修正，复议机关用于补强、修正原行政行为的证据、依据可以用来支撑原行政行为的合法性。然而，长期以来的审理思路在于，行政行为作出后收集的证据和补充的理由、依据不能用于支持该行政行为的合法性。在新司法解释将审理思路作出上述调整后，司法实践仍保持着固有的惯性，人民法院以复议机关认定的事实和适用的依据用以认定原行政行为合法的实际案例尚不多见。

（七）复议机关对不符合法定受理条件的复议申请错误做出维持决定时的起诉与受理问题

按照新《行政诉讼法》设置复议维持双被告制度的立法原意，如果当事人对原行政行为的起诉不符合法定起诉条件，即使复议机关作出实体复议决定，其也是在复议机关告知的起诉期限内提起诉讼的，也应当裁定驳回其对原行政行为的起诉，并一并驳回其对复议决定的起诉。理由在于：一方面，对原告起诉是否符合法定条件的审查属于人民法院的司法职权，不受复议决定的拘束。另一方面，对于复议机关维持原行政行为的情形，原行政行为是合法性审查的中心，如果对原行为的起诉本就不符合法定条件，对复议决定进行审查就成了空中楼阁。此时，法院一并驳回对两个行为的起诉符合诉讼法理。

（八）复议机关作共同被告案件的起诉期限问题

我们认为，应当依照收到复议决定的时间作为起算点，在复议决定告知诉权和诉期的情况下，在15日内起诉。如果超过15日，即使从知道原行政行为之日起尚未超过6个月期限，也应当认定超过了法定起诉期限；复议决定未告知诉权和诉期，当事人在知道复议决定之日起2年内提起诉讼，即使已超过知道原行政行为之日起的6个月，此时亦应依据知道复议决定的时间作为起诉期限的起点。