行政协议识别标准与审理规则

新《行政诉讼法》实施以来，北京法院审理了为数众多的涉行政协议类案件，包括房屋征收补偿安置协议、移民安置协议、直管公房租赁协议等。不过，相较于传统的单方行政行为引起的案件，行政协议类案件的审理规则还有待完善，裁判尺度尚不尽统一。

（一）行政协议的识别

审理好行政协议类案件的前提是准确甄别协议的性质。面对司法实践中出现的丰富多彩的协议或合同的种类，新《行政诉讼法》及司法解释的相关规定仍缺乏足够的明确性和可操作性。为此，我们认为当务之急在于明确行政协议的认定标准。

一方面，对当前司法解释中有关行政协议的界定应作适当修改完善。例如，司法解释对行政协议的界定中有关“在法定职责范围内”的表述应当修改为“在行使行政职权时”，因为签订协议是否在行政机关的法定职责范围内属于行为是否合法有效的实体要件，不应以此作为判断协议本身性质的标准。同时，该定义中有关“行政法上权利义务”的表述学理性较强，且协议约定的权利义务是属于行政法上的权利义务还是民商法上的权利义务并无泾渭分明的界限，应当予以取消。

另一方面，仅仅对行政协议进行界定恐怕难以解决实践中的所有问题，还应当对行政协议的类型作出更加明确的规定。特别值得指出的是，建设用地使用权出让合同纠纷在一些地方按民事案件审理，另一些地方按行政案件审理，这种司法不统一的局面需要尽快改变。鉴于新《行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼受案范围，且国有资源使用权出让合同具有十分典型的行政协议特征，因此应当尽快对民事案由的相关规定作出调整，统一将包括建设用地使用权出让合同在内的所有国有资源使用权出让合同纳入行政诉讼受案范围。

（二）行政协议案件的起诉与受理

当事人请求法院解决的行政协议争议除新《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的两类外，还应包括对已经订立的行政协议是否成立、有效、合法产生的争议。此外，与行政协议相关的不作为也可能引发争议。

基于行政协议类案件的不同诉由，适格原告既可以是作为行政协议一方的公民、法人或者其他组织，也可以是与行政协议具有利害关系的公民、法人或者其他组织。对行政协议类案件适格被告的确定应当在遵循行政诉讼法明文规定的前提下，充分考虑行政协议争议的特点。

对于行政协议类案件的起诉期限或诉讼时效，现行司法解释采用了两分法，但未能涵盖行政协议争议的所有情形。我们认为，对于公民、法人或者其他组织请求确认行政协议是否成立、有效、合法，或者请求变更、解除、撤销行政协议的案件，应当适用民事诉讼时效制度，因为该类情形下的争议更多地涉及行政协议的契约性而非行政性，与公民、法人或者其他组织要求行政机关履行协议的案件具有共性，与行政机关单方变更、解除协议引发的案件差异较大。而对于公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法与其签订行政协议提起的诉讼，由于协议尚未签订，更多地涉及行政机关是否应当履行签订协议的法定职责问题，带有比较明显的行政性，因此以适用行政诉讼的起诉期限制度为宜，可以比照要求履责类案件计算起诉期限。

此外，在行政协议案件的起诉与受理问题上，还涉及诉讼与仲裁的关系问题。我们认为，新《行政诉讼法》实施之后签订的行政协议如果约定了仲裁，该约定应属无效。但新《行政诉讼法》实施之前签订的行政协议中约定了仲裁的，如果不存在其他违反法律的情形，则不应认定为无效，否则显然违背法的安定性原则和信赖利益保护原则。同时，新《行政诉讼法》实施前已通过仲裁解决了大量的行政协议争议，一旦认定协议约定的仲裁条款无效，会导致法律关系大范围动荡，也会导致行政管理秩序的混乱。(www.xing528.com)

（三）行政协议类案件的审理规则与裁判方式

行政案件的审理规则涉及举证责任分配、审查范围等重要问题。我们认为，应当依据行政协议争议的具体类型确定相应的审理规则。

第一，针对行政机关行使行政优益权提起诉讼的案件，应当遵循行政诉讼案件的一般举证责任分配原则，人民法院应当对被诉行政行为进行全面合法性审查。

第二，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议提起诉讼的案件，原则上应当遵循谁主张、谁举证的原则，同时对协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。对于此类案件，人民法院应当结合原告的诉讼请求和被告的抗辩事由审查协议履行情况，对于原告、被告各自诉讼主张中均未涉及的其他方面的履行情况可不予审查。

第三，当事人就协议是否成立、生效产生争议的，由主张协议关系成立并生效的一方当事人对协议订立和生效的事实承担举证责任，主张协议关系解除、终止、变更、撤销的一方当事人对协议关系变动的事实承担举证责任。此时，人民法院审查的范围亦应以原告诉讼请求涉及的事项为限。

第四，《合同法》有关合同无效和可撤销的规定可以适用于对行政协议效力的判定，但行政协议既然是行政机关基于公共利益或实现行政管理目标在行使行政职权时签订的协议，理应受到比民事合同更加严格的法律约束，行政协议无效和可撤销的情形宽于民事合同无效和可撤销的情形。

第五，行政协议案件中判决行政机关承担赔偿责任应当采取行政赔偿标准。

（四）相对人一方不履行行政协议时行政机关的救济渠道

新《行政诉讼法》实施以来，对于行政相对人不履行行政协议时行政机关如何寻求救济的问题，主流观点仍认为通过非诉执行的途径解决，但在执行依据上产生较大分歧。我们认为，如果行政协议对相对人义务的约定具体明确，可直接作为执行的依据；如果不够明确和具体，则应转换为可执行的行政行为。法院在受理非诉执行申请后，均需要对行政协议的合法性、有效性以及双方履行协议的情况进行审查，并且在审查方式上，由于相对人不履约的情况相对复杂，应当进行听证，听取相对人的意见。