行政机关负责人出庭应诉制度的运行现状及优化方案

（一）积极成效

第一，行政机关负责人出庭应诉比例逐年上升。例如，密云区人民法院审理的行政案件中，新《行政诉讼法》实施后行政机关负责人出庭应诉的比例逐年翻番，2014年为16.4%，2015年增长到36.5%，2016年又增长到73.2%。

第二，层级较高行政机关的负责人出庭应诉的数量稳步增加。例如，新《行政诉讼法》实施两年间，北京16区政府的负责人出庭应诉的自觉性、主动性不断提升，积极履行法定的出庭应诉义务，实现16区全覆盖，改变了过去区长、副区长鲜有出庭应诉的状况。

第三，行政机关正职负责人带头出庭应诉的意识不断增强。例如，2015年在北京四中院出庭应诉的区政府负责人中，正职区长达到1/4，而在2016年，这一比例提高到1/2。

第四，行政机关负责人出庭应诉的机制更加健全。北京市政府、各区政府以及其他一些行政机关积极将行政机关负责人出庭应诉工作纳入依法行政考核评估的范围，以打分评比的方式督促行政机关负责人出庭应诉工作的落实。一些行政机关完善行政机关负责人出庭应诉实施机制，确保该项制度平稳落地。

第五，行政机关负责人出庭应诉的制度价值和实践效果进一步凸显。不少行政机关负责人在庭审前注重学习法律知识、熟悉诉讼程序与案件情况，庭审中积极“发声”，针对对方当事人的意见进行陈述和辨法析理，庭审后主动与对方当事人进行沟通交流以修复官民关系。

第六，行政机关负责人出庭制度逐渐转变为依法行政教育平台。不少行政机关以负责人出庭应诉为契机，组织所属部门的领导干部和一线执法人员旁听案件庭审，通过身边事、身边人，以生动、鲜活的方式进行依法行政培训，充分发挥庭审的示范、法治教育功能。在出庭应诉后，行政机关注重结合庭审中发现的执法工作中的问题，积极从制度机制层面予以完善，力求达到出庭一案、规范一片的效果。

（二）突出问题

第一，行政机关负责人出庭应诉的总体比例不高，远未达到“以出庭为原则、以不出庭为例外”的要求。2015年、2016年北京法院审结的一、二审行政案件均逾万件，行政机关负责人出庭应诉的案件分别仅有587件、713件，尽管2016年相较于2015年有所改观，但总体比例仍然很低。

第二，行政机关负责人出庭应诉情况的区域差异较大。例如，平谷、密云等区人民法院审理的案件中，行政机关负责人出庭应诉的比例较高，但也有一些区人民法院审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉的比例不足10%，个别区域甚至仅有1%左右。

第三，行政机关负责人出庭应诉率总体上随着行政机关层级的升高而降低。例如2015年国务院部门涉诉行政案件高达3724件，但尚未看到国务院部门的负责人出庭应诉的相应报道。在省级政府层面，除贵州省副省长在一起行政案件中出庭应诉外，也未看到其他省级政府负责人出庭应诉的报道。不仅在制度实施层面如此，一些行政机关在制定加强行政机关负责人出庭应诉的相关文件和进行考核时，也多针对下级行政机关，对自身的刚性约束不足。2016年北京法院审理的行政案件中，区政府及其以下部门负责人出庭应诉的案件数量占95.79%，其中乡镇政府和街道办事处出庭应诉的案件数量就占了36.60%。

第四，行政机关正职负责人出庭应诉的比例远低于副职负责人。北京法院2015年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉的共587件，其中正职负责人出庭的仅60件。2016年共有292个行政事业单位负责人出庭，正职负责人出庭的单位仅有67个。(www.xing528.com)

第五，行政机关负责人出庭应诉的效果未能得到充分彰显。从实践情况看，行政机关负责人出庭不出声的情形屡见不鲜，实际上是为了出庭、为了完成出庭应诉的考核指标而“走过场”，行政机关负责人出庭应诉的制度意义大打折扣。

第六，行政机关负责人不出庭经常成为激化原告不满和对抗情绪的导火索，影响庭审的效率和效果。

（三）问题成因

第一，对行政机关负责人出庭应诉的预期过高。行政机关负责人出庭应诉虽有助于提升行政机关的法治意识、化解行政争议和促进官民和谐，但显然无法发挥决定性作用。要求行政机关负责人在每一起案件中原则上均应出庭，与行政案件数量大幅攀升、行政机关负责人往往担负着繁重工作任务的现实存在紧张关系。

第二，有关行政机关负责人出庭应诉的规定不够明确。对于法院是否需要审查行政机关负责人不能出庭的理由，审查到何种深度，哪些理由能够采纳而哪些理由不能采纳，理由不成立时该如何处理等，新《行政诉讼法》及司法解释均未作出规定，既导致对行政机关负责人出庭应诉的刚性约束不足，也导致法院在应对和处置当事人就行政机关负责人未出庭提出的异议时缺乏明确的依据。

第三，人民法院因受到各方面条件制约而难以有效督促行政机关负责人出庭应诉。尽管最高人民法院《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法[2016]260号）已为人民法院督促行政机关负责人出庭应诉提供了比较有力的“武器”，例如可以将行政机关负责人不出庭的情况予以公告，可以建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理等，但司法实践中鲜有人民法院就行政机关负责人不出庭发布公告或向相关行政机关提出处理建议的情形。

（四）改进对策

第一，合理框定行政机关负责人必须出庭的案件类型。行政机关负责人必须出庭应诉的案件类型主要包括以下四种：①社会影响重大、社会广泛高度关注、涉及重大公共利益等情形的案件；②行政机关所在地或者所在行业的相关规定要求行政机关负责人出庭应诉的案件；③对被诉行政机关行政执法活动将产生重大影响的案件；④行政机关反复败诉的同类案件等。对于其他案件，行政机关负责人是否出庭可由行政机关自行确定。

第二，完善督促行政机关负责人出庭应诉的相应机制。对于行政机关负责人必须出庭应诉的案件，人民法院应尽早向行政机关作出提示，可以在应诉通知书中写明该案属于行政机关负责人必须出庭的案件。在向行政机关送达开庭传票时，应当一并送达出庭应诉通知书，载明不出庭的法律后果。如果行政机关负责人不能按照开庭安排出庭应诉，人民法院应当要求行政机关提供书面的理由说明。

第三，对行政机关负责人不能出庭的理由进行相对深入的审查核实。在对行政机关负责人必须出庭的案件和可自行决定是否出庭的案件进行区分后，对于必须出庭的案件，人民法院不仅应当要求行政机关说明负责人不能出庭的具体理由，还要对理由进行相对深入的审查核实。例如行政机关以负责人需要参加重要会议、身体不适等作为不能出庭的理由的，人民法院应当要求行政机关提交会议通知、诊断证明等材料予以证明。

第四，建立行政机关负责人不出庭的处置机制。对于行政机关负责人必须出庭的案件，行政机关负责人确有正当理由不能出庭的，人民法院应当向其他当事人释明，其他当事人坚持要求行政机关负责人出庭应诉的，人民法院原则上应当延期审理，但延期审理以一次为限。其他当事人不坚持的，或者人民法院根据实际情况决定不予延期的，也可以不延期审理。对于行政机关负责人无故不出庭，或者提供的理由不正当、不客观的，人民法院应当及时发布公告并书面建议任免机关、监察机关或上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。