内源控制技术在管理工作中的不足及解决方案

本部分是对问题意识的提炼回应。以北京市治理黑臭水体的法律问题为视角，以权益保障和永续发展为目标，对法律在保障北京市黑臭水体治理过程中的应然性与实然性问题做出解释，并剖析其不足。

概而言之，北京市在治理黑臭水体的法律保护过程中需要解决的问题主要有：

第一，重技术治理，轻法律保护。城市黑臭水体整治技术的选择应遵循“适用性、综合性、经济性、长效性和安全性”原则。回顾国内外城市黑臭水体治理的实际工程案例可以发现，城市黑臭水体整治可以采用的技术措施非常多，技术原理和应用形式也各不相同。《指南》根据各种技术的功能将其划分为四类。第一类，控源截污技术。第二类，内源控制技术。第三类，生态修复技术。第四类，活水循环等其他技术。^[38]我们认为，北京市在治理黑臭水体的过程中，应当坚持技术治理和法律保护两手抓，两个轮子一起转，而不应忽视法律的功能。这也是城市黑臭水体整治技术中“长效性”原则的必然要求。

第二，重污染后的治理，轻污染前的预防和治理后的维持。城市黑臭水体的治理是一项复杂的系统工程。为了保证城市黑臭水体治理的科学、合理和有效，就需要避免出现问题才治理的情况发生，采取适当的措施对城市水体进行综合的治理，这是城市黑臭水体整治技术“综合性”的必然要求。为此，在北京市治理城市黑臭水体的过程中，不仅要重视黑臭水体形成的原因及其治理技术，而且更应重视治理后如何建立有效的机制来保障城市水体的良好水质。虽然“河长制”是一项比较好的制度创新，但如何使该项制度真正落到实处，还需要进一步的研究和探索。

第三，立法不完善，导致不同的环境管理机构职能的重复和交叉。我们常常用“五龙治水”“九龙治水”比喻中国水资源管理体制。政府部门中仅仅涉水、管水的就包括城建、航运、渔业、林业、水利、环保等。如此繁杂的部门缺乏有效的协调和配合机制，必然造成各类管理工作缺乏有效衔接。^[39]黑臭水体的治理有城管、水务、环保、城乡建设等部门负责，造成职权交叉、重叠，造成责任不到位。尽管“水十条”明确了黑臭水体治理的职责分工，即由住建部牵头，环保部、水利部、农业部等参与，但彼此之间能否实现有效协调还有待观察。我们的水环境管理体制也存在一定制约。黑臭水域、劣五类水体往往是公共水域，环保口负责监管，水利口管防洪抗旱，市政口管建管网、建污水厂，那么谁来负责水环境治理、水生态修复？黑臭水体的治理是一个系统工程，从污染源辨析、控制，到已污染水体的处理、水生态的修复，再到水资源的再生利用，涉及的部门很多。而在现有的体制下，统筹协调并不是一件很容易的事情。^[40]再如，国家环保部具有组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网、组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测、发放水污染物排放许可证的职能；而水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能；国家海洋局也有按照国家标准监测陆源污染物排海的职能。而实际上，水质监测是整个环境质量监测的一个组成部分。^[41]

第四，创新融资和监管机制。黑臭水体的治理是一项耗费巨大的系统工程，因此资金问题往往成为黑臭水体治理的瓶颈。为此，必须创新融资渠道，积极吸纳社会资本，采取PPP的形式，多方筹措资金，同时加强监管。例如，在北京市治理黑臭水体的过程中，新建污水处理厂面临着拆迁难、建设难、部门协调难等问题。在征地拆迁方面，要明确属地的责任，明确中心城区排水和再生水设施及配套管线项目征地资金由项目资金解决，拆迁资金由市、区政府承担。此外，在资金筹措上，以特许经营的方式确定城市排水集团作为中心城区污水处理和再生水利用设施融资、建设和运营的主体，由其通过社会化、市场化融资，筹措设施建设资金。^[42]总之，要创新黑臭水体整治思维和运作模式，充分发挥PPP项目的优势，强化统筹协调和整体打包负责，借鉴吸收前述南宁那考河、贵阳南明河等案的成功经验，转变政府角色，严格执法，加强监管。

第五，公众参与度不够，信息公开程度有待进一步扩大。从全国范围来看，尽管有了许多关于环境信息包括城市黑臭水体信息公开的法律法规及其他规范性文件的规定，以及有关环境信息公开的网站如环保部的“城市水环境公众参与网”等，但环境信息公开的情况还是不太理想。据公众与环境研究中心前几年的研究统计，在全国113个重点城市中（其中3个是非重点城市），环境信息公开的平均分2009年-2010年度才达到36分，达到及格分数线60分的只有11个城市，分数最高的城市也只有82.1分，最差的城市只有14分。25个省会城市中，有5个城市的得分在20分左右。这说明，我国的环境信息公开还面临着巨大的困难和严峻的挑战。^[43]现在的情况已经有了很大的改观，但仍需进一步提升。

（本文课题组成员：胡云红，法学博士，国家法官学院副教授；李成斌，法学硕士，国家法官学院副教授；张宝贵，北京联合大学教授；吴勇辉，法学博士，北京市高级人民法院法官；尹少成，法学博士，首都经济贸易大学法学院副教授。）

【注释】

[1]课题主持人：谭红，法学博士，国家法官学院教授。立项编号：BLS（2016）B010。结项等级：优秀。

[2]参见熊跃辉：《我国城市黑臭水体成因与防治技术政策》，载《中国环境报》2015年6月11日。

[3]杨迪：《水污染防治专项资金管理办法出台八种情况可获重点扶持》，载http：//news.dahe.cn/2015/09-11/105622192.html，访问日期：2017年7月30日。

[4]住房城乡建设部、环境保护部：《关于印发〈城市黑臭水体整治工作指南〉的通知》（建城[2015]130号），载http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/t20150911_224828.html，访问日期：2017年7月30日。

[5]北京市人民政府办公厅：《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（京政办发[2015]52号），载http：//govfile.beijing.gov.cn/Govfile/ShowNewPageServlet？id=6355，访问日期：2017年7月31日。

[6]关于2017年第二季度北京市黑臭水体治理进展情况的公示，载http：//www.bjwater.gov.cn/bjwater/300795/300797/655425/index.html，访问日期：2017年7月30日。

[7]住房城乡建设部办公厅、环境保护部办公厅：《关于对部分城市黑臭水体实行重点挂牌督办的通知》（建办城函（2017）216号），2017年3月18日。

[8]逯元堂：《环境领域PPP的3大特点、4大意义、5大关键》，载http：//www.h2o-china.com/news/232999.html，访问日期：2017年8月1日。

[9]国家发展改革委、国家开发银行：《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号），载http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/cjmjtcwj/201606/t20160607_806688.html，访问日期：2017年8月1日。

[10]参见张泽明：《由PPP的项目属性与法律属性看监管模式设计》，载《中国政府采购》2016年第1期。

[11]财政部：《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号），载http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201504/t20150414_1216615.html，访问日期：2017年8月1日。

[12]财政部：《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金[2015]167号），载http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201512/t20151228_1634669.html，访问日期：2017年8月1日。

[13]参见何翔、张钰涵：《PPP项目中的若干税务处理分析》，载http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=lawfirmarticles＆Gid=1778405483，访问日期：2017年8月1日。

[14]参见蔡小雪、甘文：《行政诉讼实务指引》，人民法院出版社2014年版，第40页。

[15]参见谭红：《论国有土地使用权出让合同纠纷的救济》，载《法律适用·司法案例》2017年第4期。

[16]参见《15年内总体消除城市黑臭水》，载《京华时报》2015年4月17日。

[17]参见王亚新：《日本公益诉讼立法动向与我国新民诉法第五十五条的适用》，载《中国审判》2012年第10期。

[18]《黑臭水体治理技术及经典项目案例综述之一》，载https：//xueqiu.com/3718972938/59923375？_t_t_t=0.5893041798844934，访问日期：2017年7月5日。(www.xing528.com)

[19]参见《39个经典城市黑臭水体整治案例详解》，载https：//669873.kuaizhan.com/5/34/p43860536140e9b，访问日期：2017年7月5日。

[20]章林伟：《百姓全程参与监督黑臭水体治理》，http：//money.163.com/15/0915/10/B3I35MU300252G50.html，2017年7月30日访问。

[21]王灿发：《环境维权诉讼是公众参与环境保护的重要途径》，载《首届环境与发展中国论坛论文集》，第95页。

[22]参见王灿发、林燕梅：《我国政府环境信息公开制度的健全与完善》，载《行政管理改革》2014年第6期。

[23]参见贾绍凤：《决战水治理：从“水十条”到“河长制”》，载《中国经济报告》2017年第1期。

[24]参见黄爱宝：《“河长制”：制度形态与创新趋向》，载《学海》2015年第4期。

[25]参见张玉胜：《以“河长制”促“河长治”》，载《群众》2017年第1期。

[26]《多措并举消除黑臭水体　北京治水步入攻坚期》，载http：//info.water.hc360.com/2016/03/170936543939.shtml，访问日期：2017年7月30日。

[27]《北京市实施河长制工作报告》，载http：//news.cqnews.net/html/2016-11/30/content_39687979.htm，访问日期：2017年7月5日。

[28]王灿发：《〈水污染防治行动计划〉实施的关键在法治》，载《环境保护》2015年第9期。

[29]参见王灿发：《发挥司法在生态文明建设中的作用》，载《北京人大》2014年第2期。

[30]参见胡云红：《比较法视野下的公益诉讼制度研究》，载《中国政法大学学报》2017年第4期。

[31]王旭光、王展飞：《中国环境公益诉讼的新进展》，载《法律适用·司法案例》2017年第6期。

[32]王旭光、王展飞：《中国环境公益诉讼的新进展》，载《法律适用·司法案例》2017年第6期。

[33]华小鹏：《论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

[34]王旭光、王展飞：《中国环境公益诉讼的新进展》，载《法律适用·司法案例》2017年第6期。

[35]王旭光、王展飞：《中国环境公益诉讼的新进展》，载《法律适用·司法案例》2017年第6期。

[36]参见孙梦雅、孙天宇：《论中国环境民事公益诉讼激励机制之完善》，载《环境科学与管理》2016年第4期。

[37]参见白彦：《论民事公益诉讼主体激励机制的建构》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期。

[38]胡洪营：《4类技术手段进行整治》，载http：//money.163.com/15/0915/10/B3I35MU300252G50.html，访问日期：2017年7月30日。

[39]白冰、何婷英：《“河长制”的法律困境及建构研究——以水流域管理机制为视角》，载《法制博览》2015年第27期。

[40]《环能德美董事长倪明亮谈黑臭水体处理》，载https：//xueqiu.com/3718972938/59923375？_t_t_t=0.5893041798844934，访问日期：2017年7月30日。

[41]参见王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载《“适应市场机制的环境法制建设问题研究——2002年中国环境资源法学研讨会”论文集》，2002年10月22日。

[42]参见《黑臭水体治理的清河之路》，载中国环保在线，http：//www.hbzhan.com/news/detail/107407.html，访问日期：2017年6月20日。

[43]参见王灿发：《我国环境信息公开立法及面临的挑战》，载《环境保护》2011年第11期。