北京市治理黑臭水体的诉讼保障问题优化

本部分主要探讨如何通过诉讼尤其是环境公益诉讼保障北京市黑臭水体治理工作的开展与推进。治理黑臭水体不仅需要雄厚的技术、庞大的资金支持，也需要完善的立法、严格的执法，同时也离不开公正司法的保障。“在依法治国的大背景下，实施‘水十条’的关键就是法治，也就是要靠健全完善的立法、不折不扣的严格执法、及时高效的公正司法进行保障。‘水十条’本身也充分考虑到这一点，专门在第六条用三款的内容强调了严格环境执法监管的措施，要求完善法规标准、加大执法力度、提升监管水平。”^[28]可以说，通过环境诉讼特别是环境公益诉讼来遏制一些企业和个人对环境的破坏以及督促环境执法机关依法行政将会是一个常态，用法治化的方式去推动环境保护也将成为一个非常重要的发展方向。就国家对生态文明建设的重视和中央对北京市水污染防治、大气污染防治的关注与期望来说，北京市法院应对环境司法给予更多的强调和重视，让司法在北京的环境治理、改善和生态文明建设中发挥更大的作用。^[29]因此，在北京市治理黑臭水体的过程中，北京司法机关的保驾护航和鞭策督促同样不可或缺。特别是，应当尽快完善环境公益诉讼制度。^[30]

第一，拓宽原告主体资格，完善公益诉权制度。修订后的《民事诉讼法》和《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）明确规定可以提起环境民事公益诉讼的社会组织须“从事环境保护公益活动连续五年以上”，最高人民法院在制定《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）时对社会组织的主体资格做了从宽解释。在“腾格里沙漠系列环境污染案”中，最高人民法院对《环境保护法》规定的“社会组织是否专门从事环境保护公益活动”的审查标准进行了明确，即其一，社会组织的章程虽未载明维护环境公共利益，但工作内容属于保护环境要素及生态系统的，应认定符合《环境公益诉讼司法解释》第4条关于“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益”的规定；其二，“环境保护公益活动”，既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动；其三，社会组织起诉的事项与其宗旨和业务范围具有对应关系，或者与其所保护的环境要素及生态系统具有一定联系的，应认定符合《环境公益诉讼司法解释》第4条关于“与其宗旨和业务范围具有关联性”的规定。^[31]

此外，在认定《环境保护法》第58条中规定的社会组织须从事环境保护公益活动“连续五年”的起算时间上，各法院并未从社会组织登记之日起算，而是将登记之前社会组织已经依法从事环境保护公益活动的时间计算在内，并且将计算的截止时间延伸至案件一审诉讼过程中。使更多依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来。^[32]不过，《民事诉讼法》第55条把公益诉权仅仅赋予法律规定的国家机关和有关组织，存在很大不足。这会“导致社会公众与国家机关及公害制造源之间缺乏诉前沟通的可能。而这一机制是公益诉讼制度最为重要的内在构成要素。缺失市民社会与政治国家之间的诉前沟通机制，公益诉讼制度的效率和功能必然大大贬损”。^[33]

第二，支持起诉方式运用常态化。《民事诉讼法》第15条规定了支持起诉制度，该制度在环境公益诉讼中得到了广泛应用，并呈现出以下特点：一是将支持起诉人列为诉讼参加人并在裁判文书中予以载明；二是支持起诉人的类型包括检察机关、负有环境保护职责的部门、社会组织，其中检察机关作为支持起诉人数量占绝对优势。^[34]

第三，扩展环境公益诉讼的受案范围。环境公益诉讼的受案范围呈逐步扩展趋势，主要表现为被侵害的环境要素类型和环境侵害行为类型的扩展。就侵害环境要素而言，环境公益诉讼受案范围从水、大气、土壤等常见的环境要素扩展到湿地、珍贵动植物、文物等环境要素。就环境侵害行为类型而言，不仅可以针对已经发生的损害社会公共利益行为提起诉讼，也可以针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起诉讼。^[35](www.xing528.com)

第四，建立以修复环境为核心的责任体系。《环境公益诉讼司法解释》将环境会负责人作为被告应当承担的核心责任方式，规定凡有可能采取措施恢复原状的，应当依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。对于原告没有提出该项诉讼请求导致其诉请不足以保护社会公共利益的，还应向其释明增加该项诉讼请求。

第五，完善检察机关提起环境公益诉讼制度。党的十八届四中全会提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为我国公益诉讼制度的建立与完善指明了方向。中央全面深化改革领导小组第十二次会议于2015年5月5日审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称试点方案）。2015年7月1日起，全国人大常委会依法授权最高人民检察院，在包括吉林省在内的13个试点地区先行开展为期两年的公益诉讼试点工作。2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。检察机关以“公益诉讼人”的身份提起环境民事公益诉讼，提起的方式包括支持起诉、督促起诉、直接起诉、刑事附带民事诉讼等。之后，最高人民检察院与最高人民法院分别于2016年1月6日、2月25日发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》与《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。上述规定从国家政策层面为检察机关提起民事公益诉讼奠定了基础。但是在立法层面上，无论是《宪法》第26条、《民事诉讼法》第55条，还是两个司法解释，均未明确检察机关的民事公益诉权。因此，应当尽快完善检察机关提起公益诉讼的法律依据、主体地位、举证责任、诉讼程序等内容。

第六，强化预防措施，完善激励机制。一方面，生态环境的损害一旦发生，后果将会十分严重，损害亦将难以弥补，甚至会“万劫不复”。为此，必须强化此类领域的预防措施，完善相关法律和制度，做到防患于未然。另一方面，公益诉讼与一般民事诉讼、行政诉讼相比，案情更复杂、社会影响更大，因此更需要专业知识和诉讼技巧。特别是，公益诉讼成本高企，除了诉讼费外，鉴定费、专家咨询费、律师费、差旅费等也是一笔巨大的开支。而公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了在公共产品提供过程中必然产生“搭便车”行为以及由此导致的“理性冷漠”现象，这是集体行动的逻辑必然。作为提供公共物品的行为，公益诉讼极易陷入集体行动逻辑的困境中，加之高昂诉讼成本与微薄收益之间的巨大反差，我国的公益诉讼尤其是环境公益诉讼正处于十分尴尬的境地。^[36]有学者甚至认为，尽管2012年我国在对《民事诉讼法》进行修改时，确立了公益诉讼制度，但是，该法条的适用情况并不理想，主要原因在于公共利益中主体关系和激励机制具有不同于基础民事关系的特殊结构，集中体现在权利与义务在诉讼集体内的复杂关系以及诉讼成本与收益的不平衡。公益诉讼的关键问题仍然在于：如何通过激励机制的恰当设计来确保公共利益对制度的有效性与规范性的矫正与维护。^[37]为此，必须尽快出台公益诉讼激励机制，完善公益诉讼费减免制度、专项基金制度、惩罚性赔偿制度、法律援助制度等。