北京市黑臭水体治理PPP项目中的法律问题及优化措施

财政部、住房城乡建设部、农业部和环境保护部联合发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）中提出，以全面实施为核心，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，该文件是继《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）之后推出的第二个针对环境保护领域实施PPP模式的文件，其以全面实施为核心的要求对吸引社会资本投入生态环境保护领域、构建多元化环保投融资格局具有重要的意义。

（一）PPP项目的投融资问题

1.PPP模式对投融资政策的影响

环境保护部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂认为，环境领域推行PPP模式会对环保投融资格局与政策带来四个方面的主要影响：一是环境公共服务领域社会资本投入将日趋占据主导，二是模式与投资回报机制将不断创新，三是环保资金使用将逐步转变为效果导向，四是PPP模式将促进财政资金使用方式变革。^[8]

2.PPP项目的融资管理问题

PPP项目要利用社会资金，但政府融资的资金必须进行限额管理，PPP项目融资的可获得性是项目能否落地的关键因素。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）强调，对于PPP项目的金融扶持政策，包括信贷审批、开发性金融机构中长期贷款支持、项目运营主体发行债券票据等市场化融资方式等。中央财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，从而提高项目融资的可获得性。同时，鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计吸引更多社会资本参与。

2015年3月10日，国家发展改革委、国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）提出，开发银行将为各地PPP项目提供综合金融服务，在政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，并给予贷款利率的适当优惠。^[9]

PPP的概念不仅包括了特许经营（BOT），还包括BOO、TOT等多种形式，目前这种多头监管的现状显然跟不上PPP的发展形势。PPP项目在实施过程中，不仅存在重大的履约风险，也存在国有资产安全与资金使用效益等诸多风险，且PPP项目一般项目数额数以千万、亿计，项目完成时间跨度大，多涉及城市建设、污水处理等民生领域，谁来监督PPP项目，采取什么样的机制才能监管好或形成监管合力，无疑是需要认真思考和解决的问题。^[10]

（二）PPP项目的评价问题

自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即财政承受能力论证和物有所值评价。根据财政部相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP项目，方可启动实施方案的编制。

1.财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号）^[11]

2015年4月7日，财政部发布《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号）。内容包括：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露等。所谓财政承受能力论证，是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2017年7月18日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号，以下简称《通知》）。根据目标内容，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP（政府和社会资本合作）模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式；未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。此前相关政策对于PPP模式多采取“鼓励”态度，该《通知》中“全面实施”的字眼以及相关规定表明，污水、垃圾处理领域的PPP模式推行带有强制性。在某一行业推广PPP模式时采取这种硬性要求，在政府层面极为少见，既有一定有利影响，也存在挑战和风险。尤其对于全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例10%的限制，是否需要作出调整，《通知》并未作出回答，有待进一步研究。(www.xing528.com)

2.财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金[2015]167号）^[12]

2015年12月18日，财政部发布《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金[2015]167号），内容包括：评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露等。物有所值（Value for Money，VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。第2条规定，中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。第4条规定，该指引对于一个项目是否需要地方政府用PPP模式操作，提出一个标准。理论上，只有通过了“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”的项目，才能进行PPP的项目准备。

在实务中，对物有所值评价和财政承受能力论证流于形式，其中除了物有所值评价缺乏定量评价外，财政承受能力论证只关注了单个项目而没有汇总全年度所有项目，也没有测算全生命周期后续每一年度的财政支出，且许多都缺乏均衡性评估。因此，做好PPP项目的前期论证工作，就是要按照规范要求，认真准备可行性研究、项目产出分析说明、初步实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等工作。只有把基础工作做好做扎实了，才能避免先天缺陷和不足，保证PPP项目的顺利实施。

（三）PPP项目的税收优惠问题

1.政府补贴的税务处理^[13]

PPP项目中，政府往往会通过政府补贴的方式给予项目公司一定的补助。企业取得的政府补贴从税收角度看可以分为两种情形：应税收入及不征税收入。根据《财政部、国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税〔2011〕70号）的规定，企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，若企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件、单独核算支出，且拨付资金部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求，则该部分政府补贴属于不征税收入，项目公司无须就此缴纳所得税。除此之外，项目公司取得的其他政府补贴属于应税收入，仍须履行所得税纳税义务。

2014年9月财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出，地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

2.运营收入的税务优惠

PPP项目多集中于公用事业领域，在增值税和企业所得税方面，此类公用事业项目多存在一定的税收优惠政策。在增值税方面，对污水处理劳务免征增值税；在企业所得税方面，企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。

2015年5月19日，财政部、发改委、人民银行三部委联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）提出，落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作（PPP）模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。2015年第三季度，财政部已经就PPP项目的税收优惠政策，对多个省市进行了调研，目前财政部正在研究PPP模式中的税收优惠政策，主要方向聚焦流转税，特别是政府和社会资本之间转让资产的交易环节税收。

2015年12月8日，财政部又下发《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号），对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。对地方融资平台存量项目依法合规转型为PPP项目，依据实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。