食品生产经营者安全责任的立法研究与优化探讨

1.食品生产经营者安全责任的立法现状

（1）食品生产经营者安全责任的法律要求。根据《食品安全法》第4条规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。《食品安全法实施条例》第3条规定，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保证食品安全。食品生产经营者对其生产经营的食品安全负责，对社会和公众负责，承担社会责任。

根据上述规定，食品生产经营者的安全责任：一是依法生产、经营的责任；二是生产、经营的食品符合安全标准要求的责任；三是诚信自律的责任；四是对社会和公众负责的责任；五是接受监督的责任；六是承担的社会责任。

（2）食品生产经营者违反安全责任的处罚规定。《食品安全法》第122条至136条对食品生产、经营者未能履责或者没完全履责，应当承担法律责任的情形做了规定：一是违反了关于取得许可经营的安全责任，对未取得食品、食品添加剂生产经营许可而从事食品生产经营活动的处罚；二是违反了食品安全标准的安全责任，对生产、经营有毒有害或不符合安全标准食品，但不构成犯罪的违法行为的处罚；三是对违反了关于标签、说明书、广告等安全责任规定的处罚；四是对违反对食品生产、经营过程控制的安全责任的行为的处罚；五是对小作坊、小摊贩违反安全责任的处理；六是对造成食品安全事故的处理；七是对违反食品检验的安全责任的处理；八是对交易市场、网络交易平台等违反食品安全责任的处理；九是对免责情形的规定等。

2.食品生产经营者安全责任立法存在的问题

（1）食品生产经营者安全责任一般性规定不够合理、规范。一是食品生产加工小作坊和食品摊贩的安全责任规定的不够明确。二是关于食药同源的安全责任的规定难以落地。三是对食品中禁止性行为的安全责任规定模糊，难以操作。四是食品安全追溯体系安全责任的规定也过于简单，没有对食品追溯体系进行更加详细具体的规定。五是许可证制度信息公开缺少规定，使得生产、经营者、交易市场、网络平台交易提供者等在背负着查验的安全责任时，没有一个畅通的渠道实现对各类证照的准确核实。六是保健食品的安全责任比较混乱，使得保健食品市场整体比较混乱。另外进出口食品的安全责任规定还不到位，进口食品还存在多头管理问题，出口食品的安全责任要求还不够严格等问题，这都反映出食品生产经营者安全责任的规定还需要进一步完善。

（2）食品安全标准的制定滞后于安全责任的需要。有学者认为食品安全标准的制定，一是食品安全标准缺乏协调性和统一性；二是食品安全标准复审和修订不及时，比较滞后；三是食品安全标准不能与国际标准接轨。具体表现为食品安全标准总体较低，与发达国家还存在差距；部分食品安全标准中限量指标标准低于国际标准，且差距较大；四是食品检验技术和检验方法相对落后，部分食品领域尚未制定国家标准等；五是食品安全标准制定脱离食品企业和消费者等诸多问题。^[2]也有学者认为我国食品安全标准方面的主要问题是：一是食品安全标准体系不完善；二是标准意识不强，实施标准力度较差；三是产品标准缺失，编制欠规范；四是标准复审和修订时间逾期等问题。^[3]可以说上述学者的研究对食品安全标准存在的问题做了深度的研究，并触摸到目前我国食品安全标准存在的基础性问题，因此食品标准的立法值得我们在研究中深思，在困难中不断推进。

（3）诚信自律的要求在立法中体现的还不够。我国食品问题发展到现在，为什么会出现如此普遍性的、全局性的问题，其根源之一在于食品生产、经营者诚实守信的理念被扭曲，很多从业人员在金钱至上的思想指导下盲目追求高额的利润，弃人民群众的健康与安全于不顾，甚至形成一种“互害”循环模式。2016年3月下旬，全国人大教科文卫委员会在全国实施的食品安全法执法检查就显示，“食品生产经营者主体责任意识较弱，经营者的诚信意识、法治意识特别是主体责任意识不强，相关教育引导和管理约束工作较为滞后，极易造成安全漏洞”。因此通过法律法规来重建食品生产、经营者诚实守信的道德体系尤为关键。但是从现行法律法规来看，除了原则性的规定外，对如何倡导诚实守信的行业规范等缺乏法律的具体明确的引导。(www.xing528.com)

（4）违法行为法律责任的规定不够严谨、科学。本次《食品安全法》修改秉承的一个理念就是“史上最严厉”，为此规定了严厉的惩罚措施，其实施后确实对违法食品生产经营者起到严惩和震慑作用。但是过于严厉的法律责任也一定程度地脱离了我国目前的现实社会，使得高额的罚款难以落地，严惩一定程度上在执行中打了折扣。第122到125条的规定，违法情形起点低，但是处罚超重，对于动辄五万的罚款一些违法者根本无法承受。而法律责任中对于依法应予以从轻、减轻的情形未做规定，在行政执法实务中也使得一些违法行为人行为与处罚不相适应。特别是通过鼓励违法行为人主动减轻或减少损害来相应获取从轻减轻处罚的教育效果受损。使得违法者认为只要有食品违法行为，无论怎么主动消除或减轻危害后果都不会受到从轻处罚，从而想方设法掩盖违法行为，逃避惩罚，进而引发更大更严重的危害后果。

3.食品生产经营者安全责任立法的完善

（1）进一步完善一般性安全责任的立法规定。一是对食品小作坊、摊贩的管理最好在《食品安全法》中作出统一的原则性管理规定，并在《食品安全法实施条例》中予以细化。二是对食药同源物质目录的认定和出台要简化手续，体现中国传统文化的特点。建议采取禁止目录，即哪些不得作为食药同源的物质，而不是哪些可以作为食药同源的物质。三是对禁止性生产、经营型规定做出较为科学、具体、可操作的规定，进一步明确安全责任。四是完善食品安全追溯体系建设，明确信息化、大数据化的食品安全追溯体系。五是积极构建许可证、检验合格证等的信息化管理系统，推进信息公开，实现信息便捷查询认定。六是统一规范保健食品的安全责任，整合保健食品安全责任的法律规定。七是进一步推进进出口食品安全责任的法制化等。

（2）科学、规范构建食品安全标准体系。一是要构建食品安全标准统一协调机制，科学合理构建食品安全标准体系；二是加强国际学习交流，吸收借鉴国外食品安全标准体系，结合中国特有的食品结构特点，构建具有中国特色的食品安全标准体系；三是完善立法，加大科技投入，提高制标、修标技术人员的专业素质，提升食品检验技术和检验标准；四是加大食品标准宣传，强化标准实施力度，统一食品标准管理体系，提升工作效率。

（3）尽快推进食品从业者诚信自律行业规范的法制化。建议在《食品安全法实施条例》中设立专门针对食品从业者的行业职业操守和诚实守信的行业道德理念的规范，对行业协会和行业从业者的道德理念进行重构，将诚实、守信、自律法制化，实现法律的道德引领作用和教育功能。

（4）推动修法或立法解释，对食品安全法律责任进行完善。可以借《食品安全法实施条例》和人大常委立法解释等形式进行完善。其中比较重要的四个问题建议如下：一是对于从货值金额认定“情节严重”时，最好统一标准，食品生产、经营者明确其行为所要承担的法律责任；二是对《食品安全法》第122条至125条规定的情形，进一步作出细化和完善，其中其他情节严重的情形也应该做出明确规定，如其违法行为延续半年以上或曾受过处罚。特别是对于该吊销许可证，并可由公安机关予以拘留的做出明确规定；三是对于食品生产、经营者主动消除危害，应当从轻、减轻或者免于处罚的情形规定过于严厉，应当根据《行政处罚法》第27条等的规定，降低从轻、减轻或免于处罚的条件；四是对提供条件的从业人员的查验义务，如对广告发布的主体如网络、电视、报纸等媒体没有履行法律的查验义务，或因查验不严导致虚假食品广告的，除没收广告费外，应当对单位和单位负责人按照法律规定进行处罚，等等。