北京市维稳的重点领域分析与政府工作报告

作为我国的首都，北京地区维稳的发展历史可以从北京市政府历年的工作报告中窥探一二。以下是根据1998年-2017年北京市政府工作报告所做的总结，工作报告从北京市政府政务门户网站“首都之窗”（http：//www.beijing.gov.cn/）上获取。在此20份政府工作报告中搜索“稳定”一词，得到每份工作报告中“稳定”一词的出现频率，同时对报告中出现的“稳定”一词所关联的内容进行归纳分析，可以作为研究北京市维稳关键点的参考依据之一。

续表

经统计可以看出，在北京市政府1998年-2017年的工作报告中，“维稳”一词出现的频率并不高。第一次出现“维稳”一词是在2011年，在政府工作报告第七部分“全力维护首都和谐稳定”中，报告写道，“坚持用群众工作统揽信访工作，严格落实维稳责任制，做好重大事项社会稳定风险评估，完善群众利益表达机制，深入推进社会矛盾化解。”这里的维稳主要还是化解社会矛盾，预防群体性事件的发生。在此之后，“维稳”分别出现在2013、2014、2015年：2013年的报告“进一步加强维稳和综合治理机制建设”将维稳与综合治理机制的建设结合起来，2014年和2015年将维稳与反恐工作相互联系，体现出不同时期工作重点的差异。

首先，与“维稳”相比，“稳定”一词出现的频率就高了很多。在1998年-2017年的工作报告中，“稳定”一词的出现多达104处之多。从上表可见，其一，1998年-2004年、2008年-2012出现了对“稳定”一词使用的高峰，其他年份对“稳定”的使用频率不一，但平均较少。其二，1998年-2001年，维护稳定的核心之一在于“严打”，同时还会涉及当时较为猖獗的走私、逃汇等经济犯罪，较具有时代特色。另外，在此期间从2000年开始，市政府工作报告中已经出现加强对“法轮功”等邪教分子的打击等措辞，以作为维护社会稳定的重要内容。

其次，围绕着维护首都稳定问题，2002年出现了“群体性事件”一词，2007年“强化反恐防爆工作，维护首都社会稳定”，将反恐作为维稳的新领域。2008年开始着重强调“安全”，尤其是食品药品安全问题。2014年首次出现“网络安全”字眼，2015年将1998年以来报告中反复强调的社会治安综合治理修正为“立体化社会治安综合治理”，2017年提出了“国家安全观”作为维稳工作所持的理念之一，并且2017年的报告结合近些年来多发的网络诈骗等违法犯罪行为，提出清理网络空间，以增强人民群众的安全感。(www.xing528.com)

再次，在1998年-2017年的北京市政府工作报告中，反复出现并基本一直作为维稳工作重点的包括：社会治安综合治理、改善基层群众生活水平、处理好信访工作，以及妥善平衡改革、发展与稳定之间的关系。此类工作均作为维稳工作的内核而长期存在。

最后，以北京市政府的工作报告为依据，“维稳”“稳定”随着社会的发展呈现出不同的图景。其一，如果将维稳理解为维护稳定，那么维稳就并非简单意义上的维护政权的合法性与有效性，在目前的官方文件中，维稳已经与广义的社会管理与规制相互等同。其二，北京市政府对于维护稳定的界定在发展路径上同样遵循了中央政府对维稳的认定。尤其是1998年以来，“改革、发展与稳定”三者之间的关系被反复提及，社会治安综合治理、畅通民意沟通渠道、打击违法犯罪行为以提高民众安全感等传统社会管理内容也一直被认为是维稳的常规内容而得到重视。其三，因为在维稳过程中，各级政府出现了很多不规范的操作，才导致维稳与政府官员的政绩直接挂钩，并且出现了很多践踏人权的现象发生，使得维稳的政治意味过于浓厚，受到抵触。^[7]因此也导致维稳的法治化被学者反复提及。对于维稳的现状，学者们普遍认为，我国近些年来的维稳出现了刚性、压力型维稳的现状，政治风险较大且呈现出“运动式”治理的发展趋势。而法治化的维稳方式是建设法治社会的重要手段，是解决社会矛盾的根本途径，也是通过最少成本来巩固政府执政的现代社会治理模式。

但是对于如何来实现维稳的法治化，相关的文献却都言之不详，或是写的过于空洞，大而论之，并不具有特别的实用价值；或是写到法治化就戛然而止，对法治化的具体化问题涉及不多。具体而言，维稳的法治化无非包括以下两点内容：其一，所涉领域法律制度详实完备，即在立法上保持法律的合法性、明确性、稳定性。其二，在执法上，坚持有法必依，违法必究，严格的问责机制是实现维稳法治化的必然要求。但是如此界定仍然较为抽象，必须落实到特定领域。通过法治的方式处理好受害者人数众多或者社会影响力较大的案件，是在司法方面进行维稳法治化的重要方式。对任何国家而言，秩序的维护离不开两种主要的力量，一种是警察，另一种是法官。^[8]二者在维护公共秩序中都起到了不可或缺的作用。但在我国目前情况下，在系统性的维稳事业中，公安机关由于其自身的特殊性，在维稳工作中一直保持着排头兵的地位，主导作用非常明显。可即便公安机关在维稳中效率更高、打击面更广，司法机关化解社会纠纷和矛盾的作用仍然不容小觑。在法治维稳的模式中，法院在处理特殊案件中强调法律效果与社会效果的统一，同样是最大的维稳。

维稳是一种社会治理方式，涉及社会的方方面面。从近两年北京市的政府工作报告来看，维稳在目前所涉及的内容主要包括以下四个领域的问题：综合性的社会治安防控体系，安全维护，反恐以及社会问题治理。本报告在探讨北京市维稳法治化的重点领域问题上，会结合特定的罪名将维稳法治化的研究具体化，即在北京市政府工作报告历年中屡次涉及的五个方面：社会治安综合治理、反对恐怖主义、极端主义犯罪、食品药品安全犯罪以及群体性事件应对中，各抽取一到两个典型性涉众型犯罪进行研究。