城市管理的立法如何提升公权力质量

城市管理过程中不可避免地会遇上激烈的冲突，甚至遭受到暴力恐怖袭击，此时公安机关就需要使出杀手锏，即需要使用警械或武器。警械或武器是国家暴力，虽然是城市管理的杀手锏，却必须依法行使。自2014年3月1日昆明火车站发生蒙面暴徒砍人事件事件后（“昆明火车站暴恐事件”），^[9]民间呼吁、政府开始思考和明确要求警察在城市管理的处置暴恐执法实践中要敢于用枪。2015年6月17日在部署全国公安机关深入推进2015年缉枪治爆专项行动电视电话会议上，公安部有关领导强调：“公安民警在处置突发性暴力事件时，要依法履行职责，依法使用枪支，既全力保护群众生命财产安全、维护公共安全，又切实保护自身安全。”^[10]北京自2013年“金水桥事件”后，其城市管理对民警用枪也提出了更高的要求。^[11]在我国，具体规范警察使用警械和武器主要是1996年制定的行政法规《人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》）。由于警察使用武器可以不经法院审判就现场击毙犯罪嫌疑人，因此，该行政法规的法律效力等级一直被诟病。2016年12月1日，公安部通过其网站向社会发布关于《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》（以下简称“修订草案”）公开征求意见的公告。此“修订草案”稿共109条，比1995版的《人民警察法》（以下简称“1995警察法”）的52条，增加了57条内容，其中对警械武器使用的新规定，无疑是各类报道高度关注的内容。的确，相比旧版《人民警察法》仅1条的规定（第10条），“修订草案”中涉及武器使用的法律规定，包括第31条、第32条、第33条、第35条、第36条、第57条，新增加了5条，并且还在第31条列举了五种可以开枪的具体情形。“修订草案”是公安部自2014年以来经深入调研论证、反复修改完善，并多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关意见而形成的，理论基础扎实，并具有较高的权威性。^[12]不过，新增加的武器使用规定究竟包含了哪些新意，该草案并没有明示，为此，笔者拟在此例举并初步分析“警察法修订草案”对强制使用规定在我国城市管理中的实战价值。

以“修订草案”规定不得使用武器的新内容为例，“修订草案”第32条规定了人民警察不得使用武器的情形，“1995警察法”对此没有规定，而相比较《条例》第10条的规定，有很大的继承性，也有一些的新变化。其中“修订草案”第32条与《条例》第10条规定，其对象有一致性。它们第1项内容都是针对特殊人群，即“孕妇”和“儿童”；第2项内容都是针对特殊环境，即“人员聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所”。不过，“修订草案”第32条与《条例》第10条规定的差异也较明显，存在于三个方面的新变化。①关于不得使用武器的“例外”情形之规定，“修订草案”第32条在第1款以“但书”的方式加以总括，指导民警对于特殊人群和特殊环境的用枪，即“但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外”。《条例》第10条则对此分散在其两项当中，其中对特殊人群的开枪“例外”情形是“但是使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪的除外”；而对特殊环境的开枪“例外”情形是“但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外”。显然，“修订草案”第32条的“但书”继承了《条例》第10条第2项的“但书”内容，也表明它们吸收了《条例》第10条第1项的“但书”内容，由此扩大了允许对特殊人群开枪的“例外”情形，即对特殊人群不仅限于“使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪”，凡是“不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的”，就可以开枪。②针对不可开枪的特殊人群，“修订草案”第32条的规范更加贴近实战。这主要是针对“怀孕（的）妇女”人群。这项规定的制定，体现了对无辜生命的尊重，但是在实战中也常常困扰和危害着开枪民警。按照生理常识，孕妇在早期并无怀孕的外貌特征，因此在符合开枪情形时，民警无法判断实施犯罪行为的女子是否是孕妇，如果开枪击中该女子，但事后证明该女子是孕妇，那么开枪民警就因违背法律的禁止性规定而要承担法律责任，这就显得非常“冤枉”。为此，“修订草案”第32条的规定确定是“明显怀孕的妇女”，这就修订了既往不合情理的法律规定，更多地保护了开枪民警的合法权益。不过，笔者以为，此项规定中的“儿童”，也应当加上定语“明显”，即怀孕妇女和儿童都要是“明显”的，因为现在十二三岁的孩子有些外貌和危害程度已经明显不像“儿童”了，如果民警在符合开枪情形下开枪，后果也很悲催。③还有一个小小的变化就是在各自第2项中的对象称谓不同。“修订草案”第32条的称谓是“犯罪行为人”，《条例》第10条的称谓是“犯罪分子”。将称谓从“犯罪分子”更改为“犯罪行为人”体现了立法技术的进步。“犯罪分子”一词包含两层意思，一是对人的政治分类，是与“人民”相对应的敌人群体；二是对人行为之结果的定性，指罪犯，但正如前文所言，任何人非经法院宣判都不能确定有罪，因此都不能称为“罪犯”“犯人”。“犯罪行为人”一词则客观地反映了行为人的情况，也显示了正确的法理基础，即“对于法律来说，除了我的行为之外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”^[13]。由此可见“修订草案”在此的小小变化，却是我国“全面依法治国”时代大进步的体现。(www.xing528.com)