尽管我国城市管理已经进入“政府权力清单”新时代，通过“政府权力清单”，公众知道政府的权力边界，知道政府该做什么、不该做什么，似乎政府权力真正在阳光下运行了，但实际情况并非如此。城市管理的基本权力模式是行政机关的行政权行使，主要是属于行政法的范畴。行政法的重要内容是行政行为，自1989年制定和颁布的《行政诉讼法》确定了“具体行政行为”的法律概念后，学界就比附而创意出“抽象行政行为”的概念。按照参与1989年行政诉讼法立法的学者所言，当时是想把“行政法规、规章，或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”归类为抽象行政行为，主要目的是想将它们排除在法院审查之外。[7]“抽象行政行为”主要包括两块内容，一是具有法律性质的“行政法规、规章”，这是法院需要依法“依据”或“参照”的；二是“其他行政规范性文件”，它们在形式上通常均是履行了行政决策相关程序后的“红头文件”，并不针对特定的人和事，并且在一定时期内可以反复适用，司法实践中，这些“红头文件”常常法院不审查，由此出现行政权的自我膨胀和无拘无束状态。这些俗称为“红头文件”的规范性文本，依照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）第8条的规定，它们（公文种类）在实践中发布的具体名称形式包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。有意思的是，这些红头文件只是在行政机关系统内部传递，并不外传公示。但问题是这些红头文件可以为公民设置义务。这就是说，我国行政机关通过“抽象行政行为”方式自己制定“其他行政规范性文件”，由此确立一系列秘密权力。根据经验，处于一线的行政执法者，实际上并不直接执行立法机关制定的法律，而是依据该法的“实施细则”在执法，但制定该“实施细则”的主体显然不是立法机关。造成这种现状的根源是成文法的滞后性和法律语言的含糊性等，而并不是一线执法者有意为之，但这样就会被行政自主解释性主体篡改原意。尽管我们近来迷恋上的谍战剧，让我们知道一些国家秘密权力的情况，为维护国家安全，我们也认可这些秘密权力，因为这些权力是针对敌我矛盾的，但是，城市管理主要是人民内部矛盾，针对人民内部矛盾需要设立秘密权力吗？为了确保执法者能够恪守法律，行政自主解释性文件就限定了严格的条件：其一，解释主体对法律、法规或规章规定的内容具有管辖和实施权，不允许越权解释；其二，所解释的内容不得抵触相关法律、法规和规章；其三，所解释的内容只是法律法规或规章的具体化，而不能任意扩大或缩小法律规范的原意。为此，建议各级行政机关将其制定的规范性文件公布在它的官网上，以便相关民众查阅知晓而指导其行为。让权力真正在阳光下，消减人为的怨气，城市管理就从源头上减少了安全隐患。北京作为中国的首都，不仅仅是北京人的北京，更是全中国人的北京，也是国际性世界人的北京，大家可以来北京分享快乐，也可以来北京表达忧伤，甚至是愤怒——即使它本身与北京并无直接关系。[8](www.xing528.com)
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