京津冀劳动争议预防机制的问题及评判

一如前述，京津冀劳动人事争议预防机制在文本、制度与实践运行的层面取得极为重要的成果，但这不意味着京津冀劳动人事争议预防机制建设的完成，更不意味着京津冀劳动人事争议预防机制运行的完美无缺。通过调研、座谈，反思京津冀劳动人事争议预防机制建设存在的问题，以下四个方面尤为值得注意。

第一，京津冀劳动人事争议预防机制构建的主导模式问题。京津冀劳动人事争议预防的归结点是在市场经济和法治治理的环境中，以企业为中心场域，消弭企业与劳动者之间的利益冲突，化解劳动关系矛盾。企业作为这一社会关系的主导者，在逻辑上，最有动力从自身出发，主导建立劳动人事争议预防机制，要求政府、司法乃至工会提供立法、司法、执法体制的支持，形成企业主导自下而上的争议预防模式。京津冀劳动人事争议预防机制的构建却体现了逻辑与现实的错位。京津冀劳动人事争议预防机制建设的现实路径是政府主导的自上而下构建模式。从京津冀三地和谐劳动关系创建活动、奖励企业开展工资集体协商，建立劳动人事争议预防调解示范活动引导企业成立劳动争议调解委员会，到京津冀劳动保障监察协查、劳动人事争议协同处理等，无不体现了政府主导、企业跟进的现实路径选择。这意味着京津冀劳动人事争议预防机制的建立，往往不是出于企业的内化治理需求诱致的制度需求，而是政府推动各方主体参与所致。这一主导模式的直接后果就是并不是所有企业都会主动、积极地成立劳动争议调解委员会，建立企业劳动争议预防的内部机制，政府从外部推动建立的企业劳动争议调解委员会不能真正发挥作用，出现流于形式、制度虚化的现实困境。

第二，京津冀劳动人事争议预防机制的制度结构与法律效力问题。现行京津冀涉及劳动人事争议预防机制的制度主体主要包括政府的人力资源和社会保障部门、工会、高级人民法院等，内容涉及劳动保障监察行政执法、劳动人事争议预防、仲裁和诉讼，显著特征是以行政执法、司法法律适用、社会组织调解为主，缺乏地方性立法，法律效力层次低。这一制度现状产生的原因与京津冀协同发展处于初级阶段有密切勾连。按照《立法法》的规定，京津冀劳动人事争议预防的一些前提性、基础性、后续性事项需要纳入地方立法范围，诸如京津冀三地就业促进的法律保障、京津冀人力资源市场管理与服务、京津冀劳动人事争议调解仲裁规范等，但这些事项或者仍局限于一地立法，或者局限于公共政策，制约了京津冀协同发展过程中和谐劳动关系的构建和劳动人事争议的及时有效处理。

第三，京津冀劳动人事争议处理内容上的差异和“跨区域”整合问题。现行京津冀劳动人事争议预防机制包括国家法律法规、地方制度和区域联合制度，这一制度结构在内容上存在两个极为突出的问题。一是地方制度之间的差异，执法尺度不统一，制约了京津冀劳动人事争议处理的有机融合。二是现行制度的主旨是跨区域的执法协作、合作，至多是“跨区域”的制度整合，京津冀协同发展“一体化”因素考量不够。(www.xing528.com)

第四，京津冀区域企业内部劳动人事争议预防机制发挥作用迥异，企业之间不均衡。在调研过程中，笔者对天津市滨海新区的企业留下深刻印象。滨海新区企业以构建和谐劳动关系为主体，大量内容涉及劳动人事争议预防内容。这可能与天津市引导性政策不无关系。与此同时，一些企业的劳动人事争议协商调解制度不健全，程序虚化，没有发挥预期作用。企业民主管理状况差异较大。比较而言，规模以上国有企业民主管理状况好于非公有企业、小微企业，非公企业、小微企业发挥吸纳就业、促进经济发展的同时，民主管理状况堪忧，影响了劳动人事争议预防机制建设及其作用发挥。

这些问题是京津冀劳动人事争议预防机制建设中出现的主要问题，但不是全部问题。对这些问题的评判为健全完善京津冀劳动人事争议预防机制奠定了基础。