京津冀劳动人事争议预防机制的理论基础

从理论上分析，劳动人事争议分为劳动争议和人事争议。劳动争议按照主体划分，分为个别劳动争议和集体劳动争议；按照内容划分，主要包括劳动合同纠纷、社会保险纠纷和福利待遇纠纷。人事争议按内容划分，可以分为辞职争议、辞退争议和聘用合同纠纷。^[3]一般认为，劳动争议发生于用人单位与劳动者之间，人事争议发生于事业单位与劳动者之间。随着事业单位改革推进，劳动人事争议之区分淡化、渐趋模糊。为了分析方便，除非特别指出之外，本报告所谓的劳动人事争议主要指发生在企业与劳动者之间的劳动纠纷。劳动人事争议预防可以从两个角度理解、界定。一是指预防，主要包括企业对与职工之间可能发生劳动人事争议的问题、环节、争执、分歧等采取必要的措施，进行预先防范。包括劳动关系建立前的劳动争议预防与劳动关系存续期间的劳动争议预防。^[4]二是将预防调解机制理解为一体，指劳动人事争议发生之前，通过制度和法律、公共政策等的综合运用，企业、政府、工会、劳动者等多方主体合作，预防化解劳动人事争议诱发因素，避免劳动人事争议发生。劳动人事争议一旦发生，可通过协商和解、调解等方式有效处理纠纷，化解冲突，解决问题，避免劳动人事争议进入相对激烈、影响劳动关系和谐状态的仲裁、诉讼阶段。第二种理解是广义地更为完整、系统的理解，突出了社会调解的预防功能。社会调解作为一种积极、有效的劳动关系调整手段，区别于仲裁调解和诉讼调解，能阻止劳动人事争议纠纷进一步发展，将劳动人事争议纠纷消除在萌芽状态，进而避免劳动关系陷入僵局、破裂，对企业乃至整个社会的和谐产生负面影响。从劳动人事争议处理机制的制度框架与实践分析，我国对劳动人事预防的功能和秩序作用的理解不断深化，逐渐将预防、调解置于与仲裁、诉讼相同的制度地位，二者一体运行，有序衔接，合力发挥作用，共同构成劳动人事争议事前处理机制。因此本研究报告采用第二种相对广义的界定。

值得注意的是，劳动人事争议预防越来越受到学术界和实务界的关注。国内关于劳动人事争议预防机制的研究主要集中于劳动法确立的协商调解制度，并取得了一定数量、一定深度的研究成果。一是劳动人事争议预防调解立法问题，建立事前、事中、事后三重立法保障。《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）等法律法规对劳动争议预防作出了概括式规定，但立法的侧重点倾向于劳动争议的事中处理、事后救济，建构了比较完备的仲裁、诉讼多元救济机制，劳动争议预防机制没有在立法中得到充分的制度表达（李雄，2013；王蓓，2015；孙德强，2014）。二是立足预防，完善政府、工会和用人单位三方协商机制，协调劳动关系矛盾，促进劳资共赢、社会和谐，尤其是建立合法用工、劳资协商、抱怨管理、劳动关系预警“四位一体”的系统性预防机制（周静等，2016；潘泰萍，2016）。三是劳动人事争议预防公共政策问题，在立法基础上，结合经济社会发展中暴露出的劳动关系深层次矛盾，及时制定具有时效性、针对性的公共政策，形成具有有效性和创新性的中国“大调解”体系。以“大调解”为特色的劳动人事争议预防公共政策体现了“预防为主、基层为主、调解为主”的价值指归和柔性机制的制度弹性（岳经纶等，2014）。四是围绕实践工作中劳动争议预防调解的创新做法，形成有效工作机制，探究预防调解机制的完善和整合，增强劳动关系治理能力。人社部实施的“劳动争议预防调解工作示范企业”活动，北京市开展的“六方联动机制”，北京市总工会以“购买服务”的方式聘用专业律师调解劳动争议等，在实践中发挥了极为有效的作用，成为国家治理谱系的新类型。

劳动人事争议预防机制同样成为国外实务与学术界共同关注的主题，贡献了不同视角的多元预防机制学术成果，比较成熟的是以调解程序为代表的劳动争议三角式IDR程序和以申诉机制为代表的垂直式IDR程序。三角式IDR程序主要机制是设立以劳动争议纠纷预防和调解为主的常设性机构，居中调处处于萌芽状态或初露端倪的劳动争议纠纷。垂直式IDR程序排除了调解，采用申诉机制构造纠纷解决路径，保证了纠纷解决的时效性和私密性。无论何种IDR解决程序，都共同地突出了以下特点：一是将劳动人事争议预防与处理有机结合。美国企业雇员出现不满时，首先启动申诉程序，由管理层与工会协商；其次在企业内部无法达成一致解决意见时才会外力干预，比如自愿选择仲裁。德国则通过“自愿联合解决争议机制”解决争端问题。英国的ACAS是政府出资设立的独立组织，是自愿解决纠纷机制的枢纽机构，企业通过内部协商、咨询、调解、仲裁解决劳动争议。二是凸显劳动人事争议的企业主体性，通过企业内部的管理层与工会协商解决劳动争议。美国、日本等国家的不当劳动行为制度有助于劳动争议的解决。尽管各企业之间IDR程序的构造有较大差异，但其内部纠纷解决程序有着大致相同的功能预设。企业规模不同，是否设立工会等不同因素都会影响IDR的具体样态。比如工会的有效运行是预防劳资争议的重要机制，在未设立工会的企业中，往往由各种形式的申诉机制代替劳资平等对抗的调解程序，成为IDR的首选样式。在设有工会的企业中，垂直式IDR程序被设置为劳动争议内部调解的前置程序，担负事前预防功能，及时地发现、安抚劳动者的抱怨和抗议，避免进一步演化为激烈冲突。^[5](www.xing528.com)

如前所述，国内外学术界和实务界均对劳动争议预防机制做出了不同视角的研究和探索。不难发现，国外对劳动争议的解决侧重企业内部协商机制，侧重于“利益争议”。我国劳动争议预防机制侧重企业内部和外部力量并用，预防焦点集中在“权利争议”，偶有涉及“利益争议”。在我国劳动争议呈多发态势，集体劳动关系矛盾深层化，争议从权利争议向利益争议转化、个别争议向集体争议转化的背景下，实有必要借鉴国外的经验，以集体协商和集体合同制度为中心，扩展劳动人事争议预防机制的覆盖范围。