立法保障存在的问题及其优化措施

北京社会治安防控体系建设领域的法律规范体系尚不完善、立法滞后、制度体系不健全，制度衔接不够，缺乏可操作性的问题日益显现，表现在以下三个方面。

1.上位法立法相对滞后

北京市社会治安防控体系建设领域立法的上位法是全国性法律和北京市地方性法规。全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》的内容已显得相对滞后。1991年2月，中共中央、国务院出台的《关于加强社会治安综合治理的决定》（以下简称《决定》），以及全国人大常委会随后于同年3月出台的《关于加强社会治安综合治理的决定》（以下简称《决定》）距今已27年，且不论国内社会治安形势已发生深刻变化，单就这两个文件的内容本身，也显得粗疏，难以适应社会治安防控体系建设的需要。

北京社会治安防控体系建设的法治建设不得不依赖于上位法的规定。相对于中共中央、国务院出台的《决定》，全国人大常委会出台的《决定》的内容却更为原则，在详尽程度上远不如中共中央、国务院出台的《决定》。

北京社会治安防控体系建设需要设定具体而明确的权利义务规范，可是，全国人大常委会出台的《决定》作为法律，其自身就未设定具体而明确的权利义务规范，没有明确如何保障实施，也没有规定违反后的法律后果，仅仅停留在政策宣誓层面，缺乏法律规范上的可操作性。导致北京市制定规范缺乏上位法的根据。

2.主体法立法长期缺位

社会治安防控体系建设的任务到底该由谁来承担？无论是1991年两个《决定》，2001年中共中央、国务院出台的《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，还是2015年中办国办印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，都未彻底解决社会治安防控体系建设的主体责任问题。

虽然2015年中办国办印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》3次提到“主体”，但其表述十分抽象模糊，对于综治委及其成员单位的法律地位，并未加以明确。(www.xing528.com)

在法律上，各级综治委（综治办）的法律地位一直存在争议，在实际工作中，各级综治委（综治办）则是按照中共中央、国务院的前述规定组织和参与各项综治工作和社会治安防控体系建设工作，并未按照全国人大常委会出台的《决定》规定的那样，该项工作仅由各级人民政府统一组织实施。

实践中的情况是：各级综治委与同级政法委合署办公，综治委主任由政法委书记担任。涉及的问题则是，综治委及其办公室单独下发的文件，在性质上到底是党内文件，还是部门规章？在法律上是否具有效力。本研究认为，从《立法法》的规定看、从设置综治委的文件来源看，单独由综治委制定的规范性文件属党内文件，不具有法律效力。

在技术层面上，全国人大常委会出台的《决定》还存在未明确其调整对象的疏漏。

在全面依法治国的大背景下，需要从立法上明确各级综治委及其办公室的权力来源。如果缺少《立法法》与《行政处罚法》的明确授权，会影响各级综治部门开展社会治安防控体系建设工作的公信力和法律权威。

3.保障法立法明显欠缺

社会治安防控体系领域的保障性立法明显欠缺。中央综治委颁布的《关于加强社会治安防范工作的意见》《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》虽然规定了保障性条款，但在效力上仅属党内文件，还不是法律。且北京市也并未制定地方性法规，这使得有的单位在群防群治人员和经费上都难以得到保障。

建议各级综治部门积极争取党委、人大、政府的支持，将社会治安防控体系建设法治保障纳入立法规划，与《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》进行对接。