关于检察监督法框架的优化方案

检察监督法是有关检察职权和工作程序的专门法，这就涉及它与三大诉讼法的协调问题。当前，有关检察机关行使职权的程序主要规定在三大诉讼法中，且以刑事诉讼法为主。诉讼法主要是按照诉讼流程的进展规定的，各司法机关的职权分散于各流程中，这一方面便于了解具体诉讼流程的事项和各机关的权限，从而推进诉讼，另一方面，对于职权相对单一的机关而言也并无认知上的妨碍。但是，检察机关的特殊性在于，它在刑事诉讼中是唯一一个有权介入全部诉讼环节的机关，按照流程分解的结果是，仿佛检察机关无处不在，职权庞杂，但又无法形成对检察机关的确切认知，不知道检察机关是干什么的，职责何在。特别是作为检察机关三大职能之一的诉讼监督职能，更是分散于三大诉讼法和其他法律法规中，若不是近年来地方人大出台相关决议或决定推动诉讼监督工作，大大提高了诉讼监督的社会认知度，这项职能将一直处于无法体系化的境地。在当前形势下启动检察监督法的立法程序，既要尊重诉讼规律，在诉讼法中规定检察机关具体的诉讼职权，又要在概述检察职权的基础上，规范检察监督的职能。检察监督法与三大诉讼法并不重复，也不冲突，其单独立法不是画蛇添足，而有其特定的功能。

为了更为有效的表达检察监督法的立法目的，根据基本法常用篇章结构，检察监督法可设总则、分则和附则三大部分。基本法律的总则部分一般都会开明宗义地表明立法目的、立法依据以及立法任务等内容，同时也应当将整部法律立法、司法所应遵循的基本原则表述清楚。总则中述明，检察监督法是根据宪法制定，其目的是保障人民检察院依法行使监督职权，维护社会主义法制统一正确实施；任务是保证全面加强检察监督，及时有效监督和纠正执法、司法活动中的违法行为，督促和支持有关机关严格依法行使职权，确保法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。然后确立其基本原则，主要包括：人民检察院依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。人民检察院行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。人民检察院依法独立行使监督职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院行使监督职权，应当依据法律赋予的职权，按照法律规定的程序，综合运用各种监督手段，发现问题及时监督，违法必究。人民检察院行使有关法律规定的监督职权，促进依法行政、公正司法。人民检察院行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。对于重要监督事项，人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会备案。人民检察院行使监督职权的情况，向社会公开。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的活动和事项除外。在分则部分，按照人民检察院的监督职权分类，分章节规定各项检察监督职权的基本内容、主要监督方式以及监督程序。检察监督法分则条款的规定，注意把握法律监督法的基本定位，着重协调与刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法和有关法律法规的关系问题，同时适时增补拓宽检察监督范围，增强检察监督方式的可操作性，以实现检察监督的最大效果。附则部分主要规定本法的适用范围以及生效时间等内容。

（本文课题组成员：梁景明，北京市人民检察院检察员；张艳青，北京市人民检察院检察官助理；韩晓宇，北京市门头沟区人民检察院检察官助理。）

【注释】

[1]课题主持人：甄贞，北京市人民检察院副检察长。立项编号：BLS（2016）A006。结项等级：合格。

[2]北京市人大常委会研究室编：《北京市人大常委会贯彻实施监督法研讨会论文集》，2009年2月，第23-24页。另参见甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年版，第21-27页。

[3]敬大力：《检察实践论》，中国检察出版社2015年版，第369页。

[4]甄贞：《法律监督专门化立法之必要性考察》，载《人民检察》2011年第9期。

[5]参见谢鹏程：《加强和改进法律监督工作立法的三种模式》，载《检察日报》2010年11月8日，第3版。

[6]而行政机关对抽象的一般事项可使用“规定”、“办法”或“条例”。

[7]例外的是《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》（1991年3月2日）。

[8]听取和审议专项工作报告系人大常委会监督的重要方式，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。(www.xing528.com)

[9]参见韩大元：《地方人大监督权与人民检察院法律监督权的合理界限——兼评北京市人大常委会〈决议〉》，载《国家检察官学院学报》2009年第3期，第32页。

[10]北京市人大常委会内务司法办公室：《加强人民检察院对诉讼活动法律监督之新探索》，载《国家检察官学院学报》2009年第6期，第18页。

[11]韩大元教授认为决议属于地方性法规，参见韩大元：《地方人大监督权与人民检察院法律监督权的合理界限——兼评北京市人大常委会〈决议〉》，载《国家检察官学院学报》2009年第3期，第32页。

[12]参见蒋德海：《法律监督还是诉讼监督》，载《华东政法学院学报》2009年第3期。

[13]彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第562-563、618-619页。

[14]狭义的法律监督指“特定的国家机关依照法定权限和程序对国家机关执法的合法性进行的监督。在中国专指国家权力机关和检察机关实行的法律监督”。参见中国社会科学院法学研究所法律词典编委会编：《法律词典》，法律出版社2004年版，第133页。

[15]关于法律监督词源的辨析，参见王志坤：《“法律监督”探源》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期，第25-34页。

[16]理论上称之为“职权二元论”，参见樊崇义：《法律监督职能哲理论纲》，载《人民检察》2010年第1期，第19页以下。

[17]谢鹏程：《加强和改进法律监督工作立法的三种模式》，载《检察日报》2010年11月8日，第3版。

[18]参见谢鹏程：《加强和改进法律监督工作立法的三种模式》，载《检察日报》2010年11月8日，第3版。