检察监督与地方立法的概况

检察监督的地方立法始于1999年9月22日，即吉林省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作切实维护司法公正的决议》，后于2001年7月27日，河南省人大常委会出台了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。但是，检察监督地方立法的高潮却始于2008年9月25日，即北京市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，此后几年间各省级人大常委会均出台了类似决议和决定。地方立法文件所采取的基本立法框架是：从检察机关方面而言，明确检察监督（主要是诉讼监督）重点、监督渠道、监督方式和监督机制；就被监督机关而言，明确相应的责任和义务，加强检察机关的自身建设（加强对检察权的制约和加强检察人员能力建设）、政府（媒体甚至公民）的支持和参与、人大监督。从工作层面上说，相关决议和决定不但引起外界的广泛关注，也使检察监督工作整体薄弱的局面有了较大转变，不但整合了检察机关内部监督资源，改进了司法机关之间分工、配合、制约的关系，还使人大监督和检察机关的法律监督形成良性互动，促进了检察监督和人大司法监督的共同发展。从制度层面上看，这些地方立法文件比较系统地归纳和概括了散见于法律法规中有关诉讼监督的规定，吸收和确认了司法改革的相关成果，是检察监督体系化的有益尝试，也为检察监督的全国性立法积累了经验、提供了素材。^[5]

关于检察监督的地方立法在名称上各省有所区别，如有的为“决议”，有的为“决定”。根据《宪法》第67条、第71条、第99条和第104条，作出“决议”属于各级人大及其常委会的职权，而“决定”和“命令”多是国务院和地方人民政府的职权。从语义上看，“决定”和“命令”并列，一般针对具体的行政事项，而决议似乎多指经会议通过并要求贯彻的事项，“决定”一定是具体的。^[6]从宪法文本上看，人大及其常委会仅在法定的例外情形中才可使用“决定”，以全国人大常委会为例，如决定驻外全权代表的任免、决定授予国家的勋章和荣誉称号、决定特赦、决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部动员、决定进入紧急状态、决定某些人事任免（《宪法》第67条）。这些决定多具有认定、同意、批准的性质，而不确立某种规则。^[7]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年）的规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；决定本行政区域内的民政工作的实施计划（第8条）。这里的决定是讨论之后的表决，更具体地说，是对政府提交的重大事项进行表决。但在规则层面上应为决议，如地方各级人民代表大会要在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行（第8条、第9条）。可见，决议是与宪法、法律、行政法规性质相类似的确立规则的规范性文件。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第14条规定，^[8]地方人大常委会在听取和审议专项工作报告之后作出决议，这不仅确立了地方人大常委会作出决议的法律依据，也对“决议”这种规范形式进行了确认。如果地方人大试图发布具有规则性质的文件，似以“决议”为佳，至少它是有确切法律依据的立法形式。具体到检察监督上，它不是一项具体的工作，而是法律监督的一个领域内的工作，横跨刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，直接牵涉公安机关、人民法院、司法行政机关，间接关联着行政执法机关、人民政府。可以说，它不是一个点的工作，而是一个面的工作；不是具体执行某项工作，而是确立诉讼监督的重点、方式、机制等规则。它的效果不是源自“决定”的权威（即一经认定或确认就立即产生效果），而是取决于相关机关的贯彻落实与执行。从这个意义说，检察监督的地方性立法，均应使用“决议”的形式。与此相关联的一个问题是，决议具有何种效力？《宪法》第67条第8项规定，全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。从文义来看，决议似乎不属于地方性法规，但二者并列，至少说明了决议绝不只是一个具有内部效力的文件，而具有一定的对世效力。从实践来看，有些决议被视为现行有效的法律。^[9]从已经出台的有关检察监督的地方立法文件的内容来看，基本上是“对现行国家法律中有关诉讼监督方面内容的有机整合”^[10]，虽然没有使用立法中常见的条、款、项的格式，但这些内容多属于对宪法、相关诉讼法有关诉讼监督条文的重述。基于国家权力的从属关系，决议至少对地方的执法司法机关具有约束力。决议即便不属于地方性法规，^[11]也应被认为是一个有法律效力的规范性文件。

关于检察监督的地方立法在名称上还有一个重大区别，有的在标题上使用了“法律监督”，有的使用了“对诉讼活动的法律监督（诉讼监督）”。诉讼监督还是法律监督，形式上看似是局部与整体的关系，但实质上反映出地方立法者对二者关系的理解。仅仅针对诉讼监督作出决议或决定，是否过于偏狭和具体，能够贯彻和体现法律监督的宪法定位吗？要回答这个问题必须回归文本，看两类文件在监督范围上有何差异。有关“法律监督”的文件在监督范围上除了规定诉讼监督的内容外还强调了两项工作。其一，对行政执法的监督，主要是不移交涉嫌刑事犯罪案件，以罚代刑、对基层公安派出所执法的监督。这项工作在“诉讼监督”的文件中一般被纳入行政执法与刑事司法相衔接（“两法衔接”）的机制中，也可被理解为立案监督的渠道建设和向前延伸。其二，对职务犯罪的侦查与预防。就侦查而言，即便是“法律监督”的文件也多强调诉讼监督意义上的“坚决查处执法不严、司法不公背后的贪污贿赂、徇私舞弊、渎职侵权等职务犯罪行为”，这与“诉讼监督”的文件并无质的区别。在职务犯罪预防上，“法律监督”的文件强调检察机关要积极参与惩防腐败体系的建构，职务犯罪预防是个系统工程，检察机关的参与只是其中的一分子，而且主要局限于宣传教育，即使介入工程项目的管理，也并不依托具体的检察权，这与诉讼监督需依托于检察权有所区别。此外，有的法律监督决议作了两项特殊的规定，一是“着力监督涉黑、涉恶等严重危害社会案件的查处工作”。从基本文义来看，似乎属于侦查监督的内容；二是“依法监督、积极化解涉法涉诉信访矛盾”。涉法涉诉信访较为复杂，在实践中采取多头负责的应对机制，并不一概属于检察机关的监督范围。由上可知，“法律监督”和“诉讼监督”的文件在内容上并没有本质区别，如上海的《法律监督决议》第1条开宗明义地指出“不断加强对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动的法律监督”，将监督范围设定为诉讼监督。那些以“法律监督”为题名的文件不是因为“法律监督”比“诉讼监督”更准确，而是因为作出决议或决定的诱因——检察机关的专项工作报告——就是“法律监督”，决议或决定与报告题名相对应也完全可以理解。(www.xing528.com)

值得注意的是，后出台的决议或决定借助于其后发优势，在综合了各地文件及高检院《关于进一步加强对诉讼活动法律监督的意见》和相关改革规定后，内容更趋细密和庞杂。其实，粗与细、形式上的欠缺与完备对检察监督的推进并不具有直接的关系。规范的形式与规范的执行力是两个问题，司法体制从20世纪80年代末期推进以来，早期的方案或纲要也并未完全实现，一些早期的方案在本轮进入深水区的司法体制改革仍是重点解决的项目。检察监督的问题十分复杂，每一项细微权力的界分都涉及机关之间的权力与义务的调整，同时，由于检察监督的程序性特征，并不是规范上的都是现实的，尚需要各机关的贯彻落实与配合协调。从经验上看，越是具体的，执行难度越大，规范上容许一定的弹性和原则，为各机关的博弈和制度发展留下点空间未必是立法上的欠缺。