构建跨区划法院层级体系的优化方案

1.设置

为降低改革成本，与地方法院人财物省级统管改革相协调，设置跨区划法院一是数量应当有限，规模不宜过大，辖区有必要跨越省域；二是管辖的特殊案件具备易受地方干预、跨区划、重大等多重因素，符合诉讼法规定的中级法院一审管辖标准；三是受案数量不宜过多，通过省级统管、管辖调整或审级监督可以实现公正审理的普通案件应排除于跨区划法院管辖范围之外。综合上述要素，在全国范围内，根据地理位置，交通状况、人口、辖区面积、特殊案件数量等因素，跨区划法院可以考虑设置两级：跨区划中级法院和跨区划高级法院。

为优化审判资源，设立跨区划中级法院的改革应首先在改造铁路运输法院的基础上进行，但如果从资源整合上，整体改制成本过高，也可以考虑利用与行政区划不存在对应关系的普通法院资源。值得注意的是，无论是改革的纲领性文件，还是学者的研究论证，都将最高法院的巡回法庭与跨区划法院相提并论，二者的受案范围存在高度的同构性。而在改革试点的实践中，恰恰没有将二者联系在一起共同谋划，协同推进，从而导致了当前改革中最高法院巡回法庭功能异化，跨区划法院改革难于突破的局面。从改革的发展看，为充分利用司法资源，可以考虑将最高法院的巡回法庭改建为跨省设立的跨区划高级法院，或将跨区划中级法院直接对接最高法院巡回法庭，实行“飞跃上诉”，以解决目前跨省域案件无法摆脱地方高院二审，最高巡回法庭案件不足、功能不畅等问题。此外，跨区划设立的高级法院可以发挥多种功能，兼顾知识产权法院、海事法院上诉案件的审理职能，与专门法院层级体系的未来发展、完善相互协调。

2.组织

根据跨区划法院的性质，配合省级统管的改革方向，建议将跨行政区划中级法院、高级法院划归中央统一管理，由全国人民代表大会产生，其院长应由全国人大选举产生，副院长、庭长、副庭长、审判员应由全国人大常委会任免，经费由中央财政统一保障。(www.xing528.com)

3.步骤

（1）探索阶段。从我国首批跨行政区划法院在京沪两地设立之日起至2017年，积极探索、深入调研跨区划法院设置及管辖经验，尤其注重案件管辖方面的系统研究，力争归纳、整理出一套适于跨区划法院管辖的特殊案件类型以及明确、具体的案由，为跨区划法院的发展奠定基础。同时，以服务京津冀协同发展、长三角区域一体化建设国家战略为基本定位，积极争取通过全国人大授常委会授权或最高法院指定管辖的形式，在跨省域管辖重大特殊案件方面有所突破，由北京四中院和上海三中院分别集中审理京津冀地区、长三角地区跨区划重大特殊案件。这为跨区划法院利用原有铁路法院跨区划管辖优势管辖特殊案件创造了有益经验，从而真正实现设置跨区划法院的目的。

（2）推广阶段。2017年后，伴随着《人民法院组织法》的修改完善，可以较大规模推进设立跨区划法院的改革进程，初步形成跨区划中级法院在全国设置的整体方案并逐步扩大试点范围。同时，科学、明确地确定跨区划法院案件管辖范围，确保跨区划中级法院分布合理、管辖科学、体系完整，职能作用充分发挥。

（3）完善阶段。配合省级以下地方法院人财物统一管理改革的基本完成，推动跨省设立高级法院，与最高法院巡回法庭有效对接，积极争取跨区划法院人员、经费中央统管，从而形成较为完善的跨区划法院层级体系。