制约北京市法治政府建设的原因分析及优化方案

科学立法体制仍有欠缺，良法供给不足。传统的法律是对实践经验的总结的立法思维仍然影响巨大，不能够及时制定出引导未来发展走向的前瞻性法律。这种立法模式下制定的法律不仅不具有前瞻性，而且严重破坏了法律的稳定性、权威性。另外，立法的技术仍有待提高。采取折中或调和的办法统一来规定，或者采用原则性的政策宣言、模棱两可的词语来进行笼统的规定，使得法律所要求的严谨性大打折扣。立法精细化程度不够，质量关口不严。现在有些法律执行不好，效果不理想，其中一个原因就是有的法律过于原则，需要层层配套。当配套的法规不能准确把握立法精神时，就会出现法律效力不断递减的现象。法律实用主义也加剧了社会行为失范。在集权文化和体制的传统惯性之下，法律体系建设很容易演变成一种“政绩工程”（尤其在地方法治建设中），使得本应成为引导和管控社会行为的公平性、权威性规范的法律，“异化”为权力扩张的有效工具和合法性证明（如各地强制性的拆迁条例等），而间断性的、运动化的“专项整治”行动则使执法司法带有较浓的工具化、震慑性色彩。

司法体制的不健全。司法未能实现真正完全独立，首先，上下级法院之间审判管理权的行政化；其次，院庭长审判管理权的行政化；再次，法官职务的行政化；最后，法院内外部人财物管理外部化。司法公开尚不到位，首先，司法公开平台有待规范。中国司法公开平台建设存在三种模式，即集中、局部集中和分散。三种模式并存导致信息重复上传、平台建设维护成本高、公众无所适从等弊端。其次，旁听程序尚需优化。在互联网背景下，中国虚拟空间上的司法公开热闹异常，从官网到微平台，从手机短信到APP，不断创新公开的渠道和形式，方便当事人或公众借助现代通信工具获取司法信息，然而，在线下，北京法院的大门反而虚掩甚至紧闭，与线上形成较大的反差。由于多年来政法化的司法机制构建，加之司法腐败现象的蔓延，导致一些案件当事人对司法机关缺乏信任，而“舆情公案”的不当演绎和怨恨传递，又严重弱化了司法公信力。

人治影响根深蒂固，法治观念尚未全面确立。传统人治思想余毒尚未清除。在中国古代和近代历史上，规则呈现着浓重的工具主义色彩：规则是任制定者操纵的工具，是约束别人、达到自己目的的手段。古语有云，“法者，治之具也”，这种规则的工具主义理念，可以追溯到我国数千年的人治历史。行政工作人员法治意识淡薄。一些政府工作人员权为民所用的理念尚未树立，依法行政的意识和能力不强。法治理念政治化导致法治共识缺位。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。只有人民内心拥护法律，全社会信仰法律，法律才能发挥作用，法律权威才能真正树立，法治社会建设才能真正得以推进。

政府角色定位不够科学。长期的计划经济体制和集权的政治模式导致权力过于集中。尽管计划经济的体制和高度集权的政治模式对当时我国的经济发展做出了贡献，但不得不说其产生出了许多诟病。政府在资源配置方面存在盲目性，并缺乏效率，容易出现供求不均衡的情况，经济发展状况不好，增速也较为缓慢，公民的生活质量得不到好转，与此同时，政府也承载了更多的负担。政府机构权责不清。政府职权的规定过于概括且分散，不够明确，不够细，加上政府机构庞大、层级众多、办事环节复杂导致北京政府行政效率低下和市场反应不灵活。越位与缺位的双重制约。首先，政府管理中仍然存在越位现象，仍然存在政府插手不该管的事项。其次，政府管理中仍然存在错位现象。最后，地方政府管理中缺位现象仍然存在。许多该由政府履行的职能没有履行或履行不好。长期以来，由于地方政府在履行职能方面的越位、错位，让一些地方政府管了许多不该管的事情，分散了政府的精力、人力、物力和财力，使政府在本应该管好的事情方面出现了缺位。(www.xing528.com)

经济至上掩盖以人为本。片面追求经济增长，不科学行政。我们要依法行政、建设法治政府，就必须要坚持科学行政，让政府行政行为符合“以人为本”的法治理念的要求，遵循自然规律和人类社会发展规律，使政府行为具有科学性，避免个人武断行政、盲目行政。但现实中，在一些地方政府不讲科学的行政，比比皆是。片面追求经济增长，不依法行政。为了追求所谓的速度，搞“先上车后买票”“先租后批”，违法违规使用土地。这不仅变相鼓励了未批先建的违法行为，更是对那些遵纪守法企业的严重不公。

一元主导下的动能不足。行政主导模式无法充分整合法治政府建设中的其他制度性要素，使得“法治政府”沦为行政权自我实现的狭隘目标。对行政权独自作为的“情有独钟”不但导致我国法治政府建设的重任过多系于行政一身，而且还使得本应综合推进的事业很大程度上沦为行政权单纯的“自我革命”。法治政府的核心价值在于民主政府、有限政府、透明政府以及责任政府等，这集中体现为对于传统行政权的严格限制。而行政主导模式将这种限制的过程异化为行政权自己的觉悟提升和自我革命，未免失于理性。行政型法治政府建设的次生问题。首先，法治政府建设应当是各环节统一推进的过程，这包含两个含义，一是每个构成性要素都应当被重视，二是每个要素所在环节的实现进度应当相近，否则短板效应就会延滞整体法治目标的实现。其次，出于习惯性逻辑，行政权在法治政府建设的过程中“大包大揽”，以至于司法监督、民主监督的建设也逐渐演变为一场以行政权为主导的变革。最后，虽然在行政权“一枝独秀”的情况下尚取得了法治政府建设领域的长足进步，主要是出于我国曾经的计划经济和全能型政府体制与当代法治意识之间的巨大差距产生的暂时的边际效益递增的表象，随着这种差距的缩小以及改革层面逐渐深化，行政型模式的固有缺陷必将严重阻滞法治政府建设的进一步深化。自主与外部监督的双重乏力。当前，对地方政府的监督存在“体制内”和“体制外”双重软化的问题。从体制内视角看，一方面，各级地方权力机关对同级地方政府的监督缺乏力量；另一方面，作为司法监督机关，法院和检察院对同级地方政府的监督具有较大的被动色彩，很难完全独立发挥审查监督作用。从体制外的视角看，一方面，以社会公众为主体的社会监督往往体现为一种事后监督；另一方面，新闻传媒由于受政府相关部门如新闻出版广电局管辖，并不能真正做到客观独立的报道监督。