建议优化京津冀交通一体化财政协同立法

（一）制定京津冀交通一体化财政协同法律规范

1.制定《京津冀交通一体化协同立法条例》

在制定京津冀交通一体化财政协同立法依据时，应当由三地人大常委会在《宪法》和《立法法》设定的权力框架之内协同制定地方性法规——《京津冀交通一体化协同立法条例》，作为协同立法的法律依据。

2.明确京津冀交通一体化财政协同立法程序

首先，是立法规划的编制。立法规划的编制包括立法规划的提议、协调、审议过程中，三地人大的立法机关都应当贯彻协同、对等原则，确保三地立法规划编制过程的公平性，保障三地的平等参与权，从而避免因政治地位不对等或经济体量不均衡造成的立法规划异化。

其次，是财政协同立法项目的起草。京津冀区域协同立法的起草可以有以下不同的形式：①由京津冀三地人大法制工作部门各自负责组织起草，然后将各自起草的地方性法规文本通过一定的方式进行内容上的协调，形成区域内统一的立法草案文本。②由京津冀三地人大常委会协商，确定由某一地的人大常委会负责重点项目的立法草案文本的起草工作，该地在起草时积极与其他两地沟通协商，听取意见。③由京津冀三地人大常委会抽调法制工作部门的人员成立协同立法工作小组，就重点立法项目开展起草工作。

最后，是通过的法律规范的备案。三地协同立法形成的法律规范应当采取互相交叉备案的方式进行备案，这样有利于三地现行法律规范的梳理，协同立法的有序进行。由京津冀三地省级人大及其常委会制定的地方性法规，由三地人大常委会各自相互备案。河北省享有地方立法权的较大的市如石家庄、唐山和邯郸等，它们制定的地方性法规可通过河北省人大常委会向北京和天津两地的人大常委会备案。

3.明确京津冀交通一体化财政协同立法内容

在《京津冀交通一体化协同立法条例》中针对财政协同立法内容作出规定时，应当明确，对既有的地方制定的规范性文件进行修改和清理是为了使三地交通财政活动能够协同，但交通一体化财政协同并不是要求三地在交通一体化进程中对涉及的每一项财政活动都进行协同，而是应当对涉及交通一体化推进的关键财政活动进行协同，因此，在对法律规范的内容进行协同时，应首先从关键领域着手。应包含以下方面的内容：一是对既有法律规范的修改和清理。二是及时填补立法的空白。

（二）建立交通一体化财政协同机制及管理机构

1.签订《京津冀交通一体化财政协同协议》

应选择建立配套的京津冀交通一体化财政协同机制。建立京津冀交通一体化财政协同机制，首先应当由三地政府达成合意，再通过法律对合作事项进行规范，首先由三地政府就交通一体化财政协同的意向签订《京津冀交通一体化财政协同框架协议》，形成正式的具有法律约束力的协议，这也是京津冀区域合作中三地政府对合作意向多采用的形式，而后再根据《京津冀交通一体化财政协同框架协议》与《京津冀交通一体化协同立法条例》，对现有法律规范进行协同，对缺乏法律规范的财政协同相关制度进行立法，从而保障京津冀交通一体化财政协同顺利进行。

2.现有联席会议加入财政协同职能

京津冀交通一体化联席会议制度主要是针对交通建设规划编制、交通运输相关技术标准、交通执法合作等方面进行沟通与协商，并没有对交通一体化相关的财政问题，如税收、财政预算、基础设施建设投资与收益、利益补偿机制等进行沟通与协商。但财政收支问题是三地政府在京津冀交通互联互通中涉及的重要领域，因此，在现有的联席会议制度中应加入财政协同的职能。在现有联席会议中加入财政协同职能后，应由京津冀三地的交通部门、财政部门、市政府法制办共同组织联席会议，必要的时候应由交通运输部或财政部进行牵头。

3.设立交通一体化财政协同常设机构

建立交通一体化财政协同常设机构，应当对其组织体系和职能权限进行明确。在机构设置上，考虑到三地的政治地位不同，如果选择在京津冀中某地现有的政府机构设置下成立一个常设机构，难免会出现违反平等参与、共同协商的情况出现，应当选择由京津冀三地共同成立一个独立的常设机构，如京津冀交通一体化财政协同办公室或者京津冀交通一体化财政协同委员会。在人员组成上，应由三地分别从交通部门、财政部门选派人员，必要的时候可以由交通运输部或财政部领导工作。

（三）完善交通一体化财政转移支付制度

1.完善转移支付制度相关法律规范

立法部门应完善转移支付相关立法，制定《转移支付法》。京津冀三地立法机构还应结合自身的现实情况，在转移支付法律规定的范围内，通过出台地方法规或规章的形式，对交通一体化涉及的转移支付制度作出更具体的规范。尤其是交通一体化建设中涉及的重要制度，如横向转移支付制度，以及区域性机构的职责权限作出具体的规范。使转移支付法律规范可操作性更强。

2.建立京津冀交通一体化横向转移支付制度

建立京津冀交通一体化横向转移支付制度，对缓解交通一体化建设财政压力具有重要作用。建立横向转移支付制度可以通过两种方式，一种是提供横向转移支付的地方政府在编制财政预算时，直接预留出一项财政支出作为横向转移支付资金；另一种是可以通过协调税收的比例来间接达到横向转移支付的目的。

3.设立京津冀交通一体化财政基金

京津冀三地可以通过设立“京津冀交通一体化财政基金”，以共同财政基金的运作形式为京津冀区域中地方政府共同出资，用以应对京津冀交通一体化建设需要。(www.xing528.com)

（四）建立交通一体化合理的投资与收益分配制度

1.形成按投资比例结合协商的收益分配机制

在涉及京津冀三地政府共同进行投资的基础设施建设项目中，投资与利益分配应遵循“谁受益多谁投资多”的基本原则，按照投资比例来进行收益。但是，交通基础设施建设所带来的收益并不仅仅体现在其本身的收益中，随着交通设施的建立，其周边沿线的经济发展也会从其他方面为地方政府带来财政收益，这里的“受益多”并不能仅指基础设施上的“收益多”，还应综合对区域经济发展的作用来看，因此，在投资中还应当结合协商的机制，对初期投资建设时，如果投资较少的一方在未来综合受益更多，可以考虑进行协商，通过其他领域的优惠政策对投资多的一方进行弥补，以此来达到利益的平衡。

2.建立规范化的交通服务结算体系

京津冀交通一体化离不开便捷的交通服务结算体系，三地需统一建立结算中心。

（五）运用投资公私合作（PPP）制度

运用PPP这一融资模式在交通轨道建设中能够极大地推进建设步伐，在京津冀交通一体化建设进程中采取新型的PPP融资渠道将发挥其优势作用，有助于加快一体化进程。一是私营资本的参与能够弥补政府财政的不足；二是私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验；三是政府的风险大大降低。

1.京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题分析

（1）跨行政区域政府行政壁垒问题。

（2）财政共同投资主体确认问题。

（3）合理确定风险分担机制问题。

2.京津冀交通一体化采用PPP融资模式的问题对策建议

（1）完善政府间协同管理机制。

（2）合理确定政府投资和回报。

（3）建立有效的风险识别及分担机制。

（4）协同京津冀对PPP项目的税收和财政补贴措施。

（六）建立财政协同激励与约束机制

1.建立京津冀政府财政协同激励与约束机制

京津冀各地方政府地位平等，不存在领导与被领导的关系，因此他们之间的关系比较自由，为了达到交通一体化财政协同这种区域合作，就需要相应的激励与约束机制来协调彼此的行为，来达到区域合作的目的。激励机制是支持、鼓励合作对象去推进合作行为、实现合作所期望目标的机制；约束机制是限制、反对合作对象去做合作所不期望目标的机制。^[19]激励与约束机制互相配合，缺一不可。

2.建立交通一体化项目财政协同后评估制度

建立交通一体化项目财政协同后评估制度；建立和完善交通一体化项目财政协同问责制，从根本上落实财政协同项目的责任，并在法律上保证交通项目财政协同后评估结果的使用机制，将后评价结果作为追究责任的重要依据。