行政法领域纠纷化解与预防探析

在非首都功能疏解过程中，政府必须采用市场与行政两种方式开展工作，坚持两手用力，既注重运用市场机制，发挥市场在配置资源中的决定性作用，用经济杠杆推动疏解；同时，也加大行政管理力度，对违法建设等多年积累的城市病疾顽症开展清理，并合理运用行政许可和行政强制手段，有效疏解外来人口和非首都功能。但政府在运用行政手段时，如何兼顾效率和公平，如何既有效地化解纠纷，又能预防相关的法律风险，需要重点的研究和探讨。课题组认为，政府在运用行政手段疏解非首都功能过程中，主要会运用三方面的行政职权：一是加强拆除违法建设，大力疏解人口；二是严格控制相关行政许可，通过注销和撤销与首都功能不符的许可类项目，疏解非首都功能；三是对于不符合首都功能的相关市场和产业，直接采取强制关停、强制搬迁等行政强制手段，切实实现将非首都功能疏解出首都。

1.行政纠纷问题

（1）拆违。行政机关职能划分不明确，容易导致权力行使混乱，产生相关行政诉讼。行政机关一旦败诉即面临行政赔偿问题，且相关判例容易被潜在诉讼群众效仿，影响区域疏解人口战略的实施和社会稳定。尤其在大量的拆违过程中，行政机关责任划分不明确，导致行政部门未依法行使职权。在这种情况下，法院难以回避行政违法或行政瑕疵问题。

（2）撤销行政许可。违法行政许可行为撤销制度实质上是一种纠错机制，即纠正行政机关违法或不当作出的行政许可行为。这种纠错的必要性既是依法行政原则的内在要求，也是维护相对人合法权益的客观需要。从严格依法行政的角度看，对于所有违法或者不当的行政行为，都应当通过撤销的方式予以纠正。疏解非首都功能代表的是一种国家利益和公共利益，在实践中，当存在法定的可以撤销行政行为的情形时，行政机关必须要斟酌撤销行政行为可能给公共利益或国家利益、相对人或者其他关系人带来的影响才能决定。

（3）行政强制过程中的程序违法行政强制作为政府在疏解非首都功能过程中的一种有效手段，具有最直接、效果最明显的特点，但是对于相对人权益的侵害也相对最大。疏解非首都功能作为一项长期的任务，个别行政机关在执行中有时会出现急功近利，设法突破法定程序，实现部门不正确的政绩观。因此，在疏解非首都功能的背景下，加强对行政机关实施行政强制权的程序性规制尤为重要。(www.xing528.com)

2.工作对策

（1）政府在撤销行政许可过程中的法律风险及预防，主要涉及以下情形：一是行政许可撤销的法定情形与后果。首先，根据《行政许可法》第69条的规定，撤销行政许可的法定事由分为两类，一类是可归责于行政机关的原因，另一类是可归责于被许可人的原因。其次，行政许可的撤销方式有依职权撤销和依申请撤销两种。再次，行政许可撤销的羁束程度有“可以撤销”和“应当撤销”之别。当出现可归责于行政机关的撤销事由时，行政许可“可以撤销”；当出现可归责于被许可人的撤销事由时，行政许可“应当撤销”。最后，行政许可撤销后有应当予以赔偿与不予赔偿的差异。二是构建行政许可撤销的正当程序约束。基于行政许可是建立在行政相对人与政府之间的信赖利益保护原则基础上，因此，在实现非首都功能疏解的过程中，要注重平衡公共利益和行政许可相对人的个人利益，应当运用正当程序约束行政许可的撤销权，政府应当在法定的幅度和范围内行使撤销权，避免用行政手段来代替法律程序。

（2）完善行政强制的救济制度。在疏解非首都功能过程中，政府采用行政强制手段进行腾退和关停不符合首都功能的企业或者产业是在所难免的，而行政强制作为一种对相对人权益侵害最为直接的行政行为，应该建立有效的救济制度，既规范政府合理行使强制权，也最大限度地保护相对人的合法权益。