城市功能定位与功能疏解的比较研究

城市基于其功能而产生，基于其功能的完善而发展，基于其功能的调整而转型。因此，城市功能定位既是城市发展的基础，也决定了城市发展的方向。北京自1949年来经历了消费性城市向生产性城市、生产性城市向服务性城市、服务性城市向国际性城市三次调整，不断升级的结构调整，逐渐清晰的发展方向使北京经济总量快速增长，经济结构不断优化，人民生活水平不断提高。在推进京津冀协同发展战略的新形势下，北京将进行第四次结构调整和功能重组，必须要考虑津冀地区未来发展走向的客观要求。

西方城市功能演进的历史轨迹表明，与产业结构高级化演进相对应，现代城市功能转型以服务化功能、信息化功能、国际化功能、创新功能和区域型功能为重要取向，呈现明显的后工业化特征^[5]。城市功能疏解即在此理论框架下，区域特大型城市在面对全球性经济结构大调整、技术与制度创新、国内制度转型等大背景下，为解决其功能过度集聚导致的一般性“城市病”问题，以城市产业结构化为基础，突破原有质能规定性“锁定”（Lockin），而实现城市功能的“能性”“能级”“能位”升级的过程^[6]。纵观世界范围的首都，城市功能疏解的主要手段有“产业定向布局”“新城或卫星城配建”“交通快线延展”等几类，从而有效解决首都都市圈中核心城市发展过程中由于人口和功能高度集聚带来的生态环境持续恶劣、劳动就业和社会保障不足以及公共服务滞后等限制核心城市发展的问题。主要国际经验有：

1.以生态环境有效解决为重点的疏解经验

世界城市在发展过程中都经历了人口激增、产业集聚的过程，人口、产业过于密集势必影响首都的宜居水平。许多国际性、特大型城市在疏解人口和产业方面，已经从控制城市规模转向关注城市空间布局，即不再单纯以控制城市规模为目标，而是从城市规划、建设和社会治理等方面进行综合调整。一是以“新城或卫星城配建”为主要手段的疏解经验。以东京为例，东京在战后重建经验上，肯定了东京发展成为巨大都市圈的必然趋势，从而提出东京的城市发展政策不应是消极被动地控制城市规模，而是通过疏解过度集中和膨胀的城市功能，促进副中心地区的发展来提高东京城市的整体活力，并开始关注城市空间布局。1956年，日本通过《首都圈整备法》，明确了以东京为中心，半径100公里的首都圈地域范围，并在其后的发展中，促使首都和周边各核心城市根据自身基础和特色，承担不同职能，共同发挥整体集聚优势。伦敦疏解伦敦中心区工业、降低人口密度时，则通过兴建卫星城，由政府出资建造一批厂房、商店、学校、住宅和公园，并通过给予新城镇的企业较低的税率，给予新迁居居民一定的补贴等方式，从而吸引大城市的企业和居民自愿迁居。可以看到，在以“新城或卫星城配建”为主要手段的疏解经验中，一开始均是依靠政府力量为新城建设提供支持，这种支持既包括基础设施和配套建设等公共服务方面的支持，也包括在制度和政策上的倾斜和鼓励。这样的发展路径，既解决了城市发展必然带来的对生态环境的破坏这一难题，也解决了城市发展所必须依托的一定的人口规模和产业布局。二是以“城市空间多层次利用”为主要手段的疏解经验。采取多层面举措，充分开发和利用城市地下空间，实现地下空间开发形式的多元化、网络化、深层化和多层化，从而实现首都功能的综合、有序开发与利用也成为世界范围内首都的选择。从世界范围来看，首都地下浅层部分已基本利用完毕，深层地下空间资源的开发可用已成为未来城市现代化建设的主要课题。东京地下开发，即要深入到地下100米，并将各空间层面进行分行，以人及为其服务的功能区为中心，人、车分流，市政管线、污水和垃圾的处理分置于不同层次，各种地下交通也分层设置，以减少相互干扰，确保地下空间利用的充分性和完整性。(www.xing528.com)

2.以公共服务平衡发展为重点的疏解经验

一是以“产业定向布局”为主要手段的疏解经验。首都功能定位基本以金融服务或商贸业为其主要产业，并将制造业、现代农业等产业等逐步向首都周边城市迁出，既确保首都产业的集中和现代化，也确保周边城市对首都资源的持续供应和补给。但这种定位不可避免地带来对首都城市功能分区的强化，从而造成城市功能单一。以东京为例，东京的金融贸易功能高度集中在三个市中心区，中心区金融、商务功能集聚，常住人口从东京向周边地区迁移，导致区域居住功能和就业功能严重失衡。昼夜人口极度不均衡，一方面造成城市中心区空洞化，社会治安恶化，城市活力下降；另一方面，造成通勤时间延长、人口增加，使得东京成为有名的“通勤地域”。而这种城市功能的单一化，也使得相应的公共服务配套设施发展极具不平衡，一方面，如医疗卫生、教育、基础设施、文化体育艺术的发展因需求不足而缺乏发展动力；另一方面，劳动就业、公共交通等其他公共服务却因负载过量而负担过重。为了解决这些问题，1991年，东京制定《东京都住宅总计划》，专门设定了“都市中心区居住恢复地区”，要求在这些地区建造一批集商业、商务和住宅为一体的大楼。再以纽约的华尔街金融区和中城商业区为例，前者在非工作时间“空洞化”，成为“鬼城”、“死城”，而后者则发挥了办公功能（以洛克菲勒中心为主要区域的商业区）和商业发展与城市生活（大型百货公司和名品店等集聚区）相结合，将城市综合功能发挥到极致。东京和纽约的例子，是经济圈中首都或核心城市功能分区过分强化，从而导致城市功能单一的典型，但同时也是核心城市“自我反省”之后，以行政手段为主导，扩展原单一功能区域的公共服务功能，从而自单一功能重回适度集聚功能的典型。二是以“交通快线延展”为主要手段的疏解经验。世界城市都经历了私人汽车高速发展导致交通拥堵、转而大力发展公共交通的过程。而非首都功能疏解的前提，即是首都范围内公共交通的发展以及首都和周边城市之间的城际交通网络的建立和健全。从世界范围来看，首都城市的公共交通系统呈现出如下特点：公共交通系统以轨道交通为核心。东京、伦敦、纽约轨道交通承担城市交通客运量的比例分别为86%、35%、54%；轨道交通密集，东京市中心的轨道交通网密度高达约1010米每平方公里，伦敦市的轨道交通网密度为740米每平方公里；轨道交通覆盖都市圈，在都市圈都可以乘坐轨道交通当日往返中心城区通勤；轨道交通与其他交通方式一体化换乘，伦敦地铁与轻轨线开往英国各地的42个火车站和长途汽车站连接、换乘。除公共交通系统之外，其他国家的首都在建设慢行交通系统，调节私人汽车使用频率方面也有值得借鉴的举措。例如，阿姆斯特丹所有公共道路上均设有自行车道，在没有交通指示灯的道路上，自行车优先通行；再如美国高速路设置“carpool”专用道，供两人以上共乘一车的机动车行使，以此鼓励拼车出行，减少道路拥堵造成的压力。

从京津冀地区的发展现状来看，文化中心、国际交往中心是北京必须保留的功能，而这两个中心的调整升级，必须依托强有力的公共服务功能，因此，在推进协同发展战略的过程中，提升天津、河北地区的公共服务职能，必须警惕上述核心城市功能单一化产生的问题，注重公共服务的均等化、平衡化发展。