首都北京的功能与发展瓶颈分析

习近平同志在北京考察时指出，北京的优势在于地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，但不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题，包括人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括十分严重的生态环境问题，比如蓝天难见、繁星无影、河水断流、地下水超采、地面沉降等。从一定意义上说，北京已经患上了相当程度的“城市病”，必须下决心动手治理，不把难题都留给后人。有学者认为，北京的城市功能相当于纽约（经济中心）、华盛顿（政治中心）、波士顿（教育中心）、洛杉矶（娱乐中心）、旧金山（硅谷，高科技产业）等几个城市的功能总和。

城市的结构决定了城市的功能，疏解非首都功能的本质就是调整城市结构，具体表现为空间结构、人口结构、产业结构、社会结构、生态结构。一是空间结构。面对城市化浪潮，我们对特大城市发展规律认识不足，特别是在我国城市化推动人口集聚一般性规律和首都特殊性规律作用下，对首都城市发展的特点、问题、应对等方面的理论研究不多，城市规划对城市科学发展的引导作用不充分，导致北京的“单中心”格局始终无法打破。二是人口结构。随着北京市人口规模，特别是流动人口规模的高速增长，北京正面临着人口无序增长的发展难题。首都的虹吸效应非常强，站在京津冀的视角看北京，河北籍人口流入北京意愿强、总量大、比重高且呈逐年上升趋势，北京一直面临人口总量持续递增、区域外劳动力持续大批涌入、区域内大量剩余劳动力需要转移的三重压力。三是产业结构。产业是人口的载体，产业规模结构决定人口规模结构。目前北京的部分产业与首都功能的定位已不相符，且面临较为严峻的资源环境约束，一些占地规模大、能耗较高、污染严重且附加值较低的产业仍占据相当的比例。以北京市南四环到南六环之间的区域为例，现有制造业4万余家，从业人员102万，制造业从业规模占到全市的20%。从产业类型上看，北京49%的化工企业、46%的纺织服装企业、58%的造纸工人、55%的废弃资源利用从业者都集聚在这里，其中家具、服装等制造业甚至发展成为具有区域辐射和影响力的重要产业集群。四是社会结构，即社会公共服务结构，包含医疗、教育、培训和部分行政性、事务性服务机构。北京作为首都，其中心城区过多聚集了中央、地方行政办事机构以及高校院所、医院和央企，其行政功能及公共服务功能过于密集，不仅占用了大量的空间用地，也导致中心城区与周边区公共服务资源分布的不均衡。五是生态结构。生态空间被过多挤占，生态服务功能弱化，资源环境承载超限，人口、资源、环境之间的矛盾愈加凸显。1989年、1999年、2009年北京城区绿色空间比例分别为41.57%、35.73%和26.89%，从统计数据中可以看出北京城区的绿色空间正在逐年递减，由于城市绿化隔离带被建设用地大量侵占，绿色空间镶嵌结构遭到破坏。

从城市宏观管理层面分析，仍缺乏有力的城市综合管理统筹决策机构以及系统的城市管理标准和考核标准。城市管理是需要高度协同化的系统工程。当前北京全市性、长效性的顶层统筹明显不够，缺乏点位规划、建设时序等方面的统一。一方面，城市规划管理、建设等部门分散在首都规划建设委员会、首都城市环境建设委员会、首都绿化委员会等机构，但这些决策协调机构仍然只是负责城市管理的一个环节、领域或区域的协调，全市层面的城市管理还缺乏有效的统筹协调机构。相比城市总体规划而言，城市管理领域较为滞后，没有设定城市管理方面的长远目标，关系城市发展全局的重大问题、重大决策统筹效率较低，综合管理思路尚未形成，导致现阶段的城市管理存在一定的盲目性、随意性。另一方面，城市管理部门之间因权责不明晰出现推诿扯皮现象，城市问题“无人管或多人都可管”。十多个部门均有部分城市管理的职能，而这些部门都分别负责城市管理的某一个领域或者某一个环节的工作，在政府职能分工方案中并没有明确城市管理工作全权由一家负责，在某些事项上因管理需要而进行临时接管、临时代管等现象较为明显，日积月累不利于发挥牵头部门主责作用，形成责权利明晰的城市管理组织体系。北京长期以来的城市诟病，很多都是综合性的，涉及多个部门，很大程度是因为分工过细、职责交叉、各自为政、推诿扯皮所造成的。统筹协调逐渐成为管理的难题，出现了部门牵头难、部门不愿牵头的情况，各部门遇到问题不积极面对、协商解决，却互相推卸责任，导致城市管理问题积重难返。(www.xing528.com)

从城市微观管理层面分析，行业部门各自为政，从根源上导致城市在规划、管理、维护等多个环节出现“行业掣肘”现象。这主要表现在：综合执法与专业执法边界模糊。如城管执法部门虽然拥有广泛的行政处罚权，但由于相对集中执法权的范围和标准缺乏明确界定，实践中对于如何划分综合执法机构与职能部门的职责，并未经过严格论证，随意性较大，导致各职能部门执法权责边界不清。有的职能部门将不想行使或难以行使的剩余权力，当作包袱甩给城管执法部门，城管执法部门在费心费力的同时，却没有相应的专业执法手段；抑或执法职权划转整合不彻底，致使执法边界不明晰、职能交叉重合、争议问题多，极大影响了城管综合执法部门职责明晰化、法定化目标的实现。

从非首都功能的疏解路径分析，大体可以通过政府和市场两种手段来实现。这既需要厘清政府和市场的边界，又需要政府加以引导，让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府引导和市场机制如何更好地结合，让市场主体自己去衡量利弊，激发市场自发的疏解动力，需进一步加大调研力度。从现实效果来看，通过行政手段推动行业疏解的优点是见效快、力度大，但是存在疏解成本高、法律风险大、不易形成可推广的经验做法等诸多问题。其深层次的原因在于疏解过程中利益主体多元、利益关系复杂、利益阶层固化，我们的政府行政力量还不适应市场的资源配置作用、利益格局的重构、产权主体的更迭。疏解非首都功能是一个战略性措施，疏解任务巨大，一些层面上的问题以及各省市的利益关系单靠北京的力量无法解决，需要顶层设计、通盘考虑。