福利行政的出现：使行政管理方式多元化

第二次世界大战以来，西方主要国家在经济迅猛发展和科技飞速进步的时代背景下，出现了垄断、污染、交通拥堵、失业与罢工等大量的社会矛盾和社会问题。为了解决这些不断出现的新的社会问题，西方国家政府大多通过大量增设行政机构和行政人员，对经济活动和社会生活进行广泛的调节和干预。由此出现所谓“行政国”、“福利国”现象。行政管理领域由传统的对外行使国防、外交职能，对内集中于治安、税收职能，向极为广泛的领域扩展，如科技、环保、金融、财税、交通、劳动、保险等。行政管理的手段和方式随之发生变化，除了传统的行政命令、行政强制外，更多新的方式得以产生并广泛运用，如行政给付、行政指导、行政合同等。此外，公开政府信息、城市管理中的垃圾处理、公共设施维护等行政事实行为更加普遍地加以采用。对此，我国台湾地区学者陈新民也认为，“行政权的扩张是第二次世界大战以来西方世界的普遍现象，其主要表现即为行政职能的剧增和行政手段的多样化”。

1978年12月中国共产党召开十一届三中全会，确立了改革开放的政策。以后，党和政府积极推行改革，大力发展商品经济，实行党政分开、政企分开、权力下放，各种企业、组织之间的经济利益逐渐独立。在由计划经济向市场经济转化的过程中，政府的职能也发生转变，由对企业的直接领导转变为间接的指导。这种情况的出现，虽然看起来似乎行政权力有所削弱，但实际上，由于市场经济的推行，企业由行政机关的附属物转变为自主经营、自负盈亏的经济实体，在用法律的手段管理经济和规范企业运行的过程中，行政管理的领域有了极大的拓宽。单一的计划权分解为更为复杂的事前许可、事中监控、事后追责等若干领域的职权，行政许可、行政指导、行政合同等新的管理手段的层出不穷。

同时，伴随社会群体分化，行政给付领域扩大，运用社会政策促进社会公平，并承担起救助贫困公民的责任，减轻企业的负担，成为政府新的职能和职责。最低生活保障、法律援助、贫困救助、收容安置等行政救助措施增多，儿童福利、老人福利、康乐体育等社会福利政策更加普遍施行，政府的服务职能强化，逐渐成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，社会救助、社会福利等单方面给付行为在行政行为中的比重越来越大，信息提供等服务行为在行政管理活动中越来越重要。行政的机能已由消极行政、秩序行政转向积极行政、给付行政，因而行政管理手段和方式呈现更加多元化、复杂化的趋势。(www.xing528.com)

依据救济途径、救济方式与被救济行为相适应的原理，行政管理方式与行政行为的多样化必然导致救济与监督方式多元化。这就对社会管理创新提出了要求。