如何解决行政复议救济中的问题

在2014年11月1日《行政诉讼法》修订前，体现行政复议不同于行政诉讼审查原则的具体规定是《行政复议法》第28条第1款第3项第5目，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……“（五）具体行政行为明显不当的”。除该条款规定了明显不当行政行为外，《行政复议法》没有其他关于合理性审查的具体规定。因此，可以说行政复议法对于不当行政行为的救济主要体现在明显不当行政行为的救济上，对于明显不当以外的其他一般不当行政行为，行政复议机关无能为力。

根据《行政复议法》的规定，复议机关作出复议决定必须依据《行政复议法》第28条规定。该条详细规定了复议机关维持决定、履行决定、撤销决定、变更决定等决定形式的适用情形。除此之外的违法或失当行政行为类型，复议机关无法进行救济。

可否这样理解：《行政复议法》第1条规定了行政复议救济不当行政行为的原则，亦可称之为复议范围，也是合理性审查的主要根据。而第28条规定的复议决定适用情形仅为一种示范性列举。没有列举出来的其他不当行政行为亦在行政复议救济的范围之内。从我国《行政诉讼法》与《行政复议法》的立法背景来看，上述理解没有根据。如果比较域外立法，可以发现无论《行政诉讼法》、《行政法院法》，还是《行政复议法》等都没有规定救济机关适用撤销、履行、变更、驳回诉求等判决或决定的具体情形，这些有关瑕疵行政行为的具体法律后果属实体法内容，但我国却在两部重要的行政救济法律中规定了这种实体性问题。个中原因与我国没有制定一部统一的《行政程序法》有关。基于行政实体法典的缺失，域外很多国家或地区均将瑕疵行政行为法律后果规定于《行政程序法》中，当行政争议发生时，救济机关只需根据《行政程序法》的相应规定作出裁断即可。但我国至今没有统一的《行政程序法》，尤其是《行政诉讼法》（1989年）、《行政复议法》（1999年）制定时，关于瑕疵行政行为法律后果的理论研究也不成熟，立法机关不得不在这两部有关救济的法律中规定瑕疵行政行为法律后果，这种实体问题的规定为救济机关裁判案件提供了依据和便利。可以说《行政复议法》第28条就是复议机关作出复议决定的法律依据，除此之外，复议机关没有被授予可以针对其他瑕疵行政行为情形作出决定的权限。因此，行政复议机关无权对明显不当行政行为之外的其他不当行政行为提供救济。换言之，第28条关于明显不当行政行为的救济规定就是第1条立法目的中规定的救济不当行政行为的具体化。(www.xing528.com)

在《行政诉讼法》于2014年11月1日修订前，明显不当行政行为没有被明确列入行政诉讼的救济范围，而《行政复议法》也凭借对于明显不当行政行为的救济，体现出其与行政诉讼救济途径在审查原则和范围上的区别。根据《行政复议法》的合理性审查及其与行政诉讼的区别判断，明显不当行政行为应属合法行为，不属违法行为。^[26]但《行政诉讼法》于2014年11月1日修订后，将明显不当行政行为纳入救济范围，根据行政诉讼的合法性审查原则，明显不当行政行为已经被立法确认为违法行为而进入到合法性审查的视野之内。这种立法确认直接影响了行政复议的合理性审查原则，使行政复议的合理性审查空洞化。具言之，《行政复议法》虽然在第1条规定了对于不当行政行为的救济，但在细化该规定时仅把这种救济限制在明显不当的类型上。而明显不当已经被立法确认为违法行政行为，因此，可以说行政复议关于合理性审查的原则和范围已经没有立足之地。所谓行政复议合理性审查也已经蜕变为合法性审查了。或者说，行政复议对于不构成违法的失当行政行为无法救济。