行政诉讼救济的失当行为范围探讨

如前所述，合法性审查中包含了合理性要件的审查，行政诉讼的合法性审查中也当然包括对于失当行政行为的审查。但行政诉讼救济失当行政行为的范围是受到限制的，即只有构成违法的失当行政行为才可以寻求行政诉讼救济。那么，哪些失当行政行为属于违法行政行为呢？

《行政诉讼法》第70、77条中的明显不当是不是违法行政行为？明显，按照现代汉语词典的解释，指清楚地显露出来，容易让人看出或感觉到。^[7]明显不当，指明显不合理，显而易见的不合理。合理原则在英国行政法上是一个基于判例建立起来的重要原则。在Associated Provincial Picture Houses v.Wednesbury Corporation（1948）案中，格林法官（Lord Greene，M.R.）提出了韦德内斯伯里不合理原则（Wednesbury Unreasonableness）：“有些事情如此荒谬以致具有一般理智的人都不认为行政机关在正当地行使权力。”在Council of Civil Service Unions v.Minister for the Civil Service（1985）案中，迪普洛克法官（Lord Diplock）提出了不合理的另一种解释标准——“非理性”（Irrationality）：“如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”^[8]在英国，对于上述合理性原则的违反，将构成违法。在韦德内斯伯里案中，格林法官将不合理（unreasonableness）视为行政裁量接受司法审查的理由。在CCSU案中，迪普洛克法官将不合理作为一种违法类型（A Type of“Illegality”）。^[9]与英国的合理性原则一样，比例原则是起源于德国的一种解决裁量实质性问题的核心技术。^[10]比例原则主要适用于负担行政行为，其内容主要包括三个方面：妥当性，所采取的措施可以实现所追求的目的；必要性，除采取的措施之外，没有其他可以给关系人或公众造成更少损害的适当措施；相称性，采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例（狭义的比例性）。违反比例原则的行政行为属于违法行为。^[11]

违反合理性原则的行政行为在我国《行政复议法》中有明显不当的表述，由于《行政复议法》规定复议机关可以监督审查行政行为的合法性和适当性，故无法确定行政复议中的明显不当行政行为是否属于违法行为。在2014年《行政诉讼法》修改前，《行政诉讼法》中有滥用职权和显失公正的表述。根据行政诉讼的合法性审查原则以及其所确定的违法行为形态，可以认定滥用职权行政行为和显失公正的行政处罚行为均属于违法行为。但1989年《行政诉讼法》中未规定明显不当行政行为，所以无法确定该类行为是合法行为还是违法行为。尽管有学者早就提议“显失公正”不如“明显不当”妥当，因为公正仅指不偏私，^[12]但这也仅是学术观点，而非立法确认。因此，就产生了对明显不当行政行为是否属于合法行为的争议。在唐某申请某市劳动教养管理委员会劳动教养行政赔偿案中，某市中院一审认为该市劳教委撤销劳动教养决定的理由是“具体行政行为明显不当”，该行为未被确认为违法，因此，不予国家赔偿。但湖南省高院二审撤销了一审判决，判决予以赔偿，从而也间接确认了明显不当行政行为的违法性。^[13]将明显不当视为违法而纳入司法审查范围的案例，还有陆某不服房屋拆迁裁决诉上海市某区房屋土地管理局案，再审法院认为：“该区房地局所作裁决仅安排陆某8平方米左右的营业场所，缺乏合理性，原生效判决维持该房屋拆迁裁决不当，应予纠正。”^[14]

其实，关于行政行为合法性与合理性的关系，我国学者也给予了充分关注。有学者在梳理了相关研究后得出结论：“（1）合法性与合理性呈现出光谱的演变，即合理性到某一程度即为合法性的问题；（2）合法性与合理性之间的分水岭是随着社会发展和法律政策变化而不断移动的，其趋势为合法性的范围不断扩大、合理性的范围不断收缩；（3）目前合法性与合理性之间的界限为明显不合理，即弱于明显不合理的为合理性问题、等于或强于明显不合理的为合法性问题。”^[15](www.xing528.com)

直到2014年11月1日修改后的《行政诉讼法》，将行政处罚显失公正修改为行政处罚明显不当，以及在撤销判决的情形中增加规定“行政行为明显不当”之类型，明显不当行政行为的违法性质才从法律上得以确立。

综上，无论是从学理上，还是从法律上，明显失当行政行为都是作为违法行政行为被纳入行政诉讼的审查范围的。与之相反，一般失当行政行为不属于违法行政行为，当然也不属于行政诉讼救济范围。