对信访工作对象定位的优化方法

信访工作的对象是指信访工作所处理或者针对的对象。信访制度的设置与运行必须有与目的相一致的明确的对象。对象定位不清，其工作必然是杂乱而无成效的。那么，信访制度所发挥作用的究竟应该是在整个国家机关领域还是针对行政机关领域，所规制的是违法行为还是不当行为？

依1995年《信访条例》的规定，信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员的违法失职行为，但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。

2005年《信访条例》没有对信访事项作出上述明确规定，但在第14条第1款规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”其意似为信访人的投诉事项限于有关机关或者机构工作人员的职务行为。^[3]

因此，由信访条例的规定看，目前条例所规范的主要是行政管理领域内对行政机关工作人员、行政机关管理的公职人员以及基层自治组织的管理人员有关职务行为的投诉。^[4]这种职务行为是什么性质的行为？是违法的行为还是不当行为？是行政性质的行为，还是民事行为抑或是刑事领域的行为？以及是侵权行为还是其他行为？这些都未予以明确。从信访工作对象定位这个角度上说，新的信访条例较之原来的条例更加含混不清。

实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。(www.xing528.com)

就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，可以说，自改革开放以来，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不适合解决、事实上也不可能解决这类纠纷。《信访条例》第14条第2款也规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”

就行政管理领域以内的纠纷与争议事项而言，我国目前也已经建立了对行政机关及其工作人员违法行为进行监督与实施救济的以行政复议、行政诉讼为主并相互衔接与配合的相对完善的解决机制。而对合法的行政行为侵犯公民权益的现象，行政诉讼制度以及行政补偿制度基本上可以从程序和实体两个方面解决其救济问题。现有的行政纠纷解决机制所没有涵盖到而又需要设置监督与救济制度的行政行为主要是不当行政行为。也由于社会的发展，物质文明与精神文明水平的提高，随着公民权利意识和自主意识的增强，社会和广大群众对于行政机关依法行政能力和水平的要求也越来越高，因此，更需要设置对不当行政行为加以监控和实施救济的制度。

可以考虑，将信访工作的对象定位于着重应对与解决不当行政行为。实际上，虽然可以原则规定，对行政机关侵害自己合法权益的行为，公民都可以进行信访，但由于对违法行政行为，另有行政复议、行政诉讼等途径实施救济，因而信访机构所有效解决的事项主要是行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为。

除了对行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为不满的投诉外，从实践中的情况看，在信访中，也有相当一部分群众是对复议、诉讼等纠纷解决途径欠缺效率与效用进行投诉。这一类纠纷是否应该纳入信访工作的对象，不仅涉及信访工作的目的和性质，而且涉及信访机构的职能和设置，更是需要综合加以考虑的。