信访制度功能的演变与发展趋势

1.早期的政治功能

1951年6月7日，政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》要求“各级人民政府应当密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。这一文件虽注重“问题处理”和“群众监督”，“但这种问题处理是带有公共性的，提出的主体是人民，信访的内容包括问题和意见，问题的内容也远不是个别的纠纷解决，尽管也包含部分纠纷解决内容，意见则更超越了纠纷解决。这一文件虽已经建立了控告机关或工作人员的渠道，但仅仅是交人民监察机关处理。这深刻反映了我国信访制度最初的政治属性”。1951年5月16日，毛泽东批示中共中央办公厅秘书室《关于处理群众来信的报告》时强调：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”1957年中共中央文件《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》正式将“处理人民来信和接待人民来访”，定性为“是各级国家机关一项经常性的重要政治任务”。

2.改革开放后的民主监督功能

1982年第三次全国信访工作会议指出：“人民群众向各级党委和政府写信、上访是宪法规定的一项民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作，监督国家工作人员的一种方式。”信访被赋予民主监督功能。2002年7月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》更是明确使用“信访权”概念。《2004年中国人权事业的进展》白皮书中也指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”(www.xing528.com)

3.近十年来的民主监督与纠纷解决功能

2005年国务院《信访条例》规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”2006年2月17日，中共中央政治局候补委员、书记处书记、中共中央办公厅主任王刚在全国信访局长会议上明确提出，“依法保障群众的信访权利”。至此，信访既是公共参与的渠道也是解决纠纷的途径。