中华人民共和国信访制度的产生与发展

（一）“信访”一词的由来

纵观中华人民共和国成立之后很长一段时间的有关文件的标题，并没有“信访”这一用语，主要使用的是群众来信、人民来信和接（见）待人民、人民来信来访、群众来访等。比如，1951年6月7日《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，1957年11月9日《国务院关于加强人民来信和接待人民来访工作的指示》，1960年9月《关于建立国务院所属各部门人民来信来访工作协作组织的意见》，1963年8月7日《人民来信来访档案立卷工作方法》，1963年8月10日《中共中央办公厅、国务院秘书厅关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》，1963年10月5日《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，1964年《人民来信来访工作的基本经验（草稿）》，1980年7月《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》等。

1960年9月《关于建立国务院所属各部门人民来信来访工作协作组织的意见》的行文中有一处首次提到“信访”。而信访作为文件的标题则始于1966年3月国务院秘书厅起草的《县级机关做好信访工作的重要措施——在公社建立接见群众制度（草稿）》。《红旗》杂志1971年第1期刊发文章《必须重视人民来信来访》，首次公开使用“信访”。1972年12月22日，中共中央转发《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，中央文件首次使用“信访”。至此，“信访”一词正式产生。

（二）信访制度的建设和发展历程

有关信访制度的建设和发展历程，学界有以下几种观点。陈小君、张宗林等认为包括“创立和探索阶段（1951—1978年）、恢复和发展阶段（1978—2007年）、统合和重塑阶段（2007年至今）”。应星、周永坤等认为包括“大众动员型阶段（1951—1979年）、拨乱反正型阶段（1979—1982年）、安定团结型阶段（1982年至今）”。吴超等认为包括：“创建阶段（1949—1957年）、情势变化与制度调整阶段（1957—1966年）、制度破坏与特殊开展阶段（1966—1976年）、恢复与重建阶段（1976—1982年）、功能转换与制度完善阶段（1983—2005年）、新发展阶段（2006年至今）”。

我们以《信访条例》这一行政法规的产生和发展为标准，将信访制度的建设和发展历程分为两个阶段：前《信访条例》阶段（1949—1995年）和后《信访条例》阶段（1995年至今）。

1.前《信访条例》阶段

中华人民共和国刚成立时，来信来访很多。针对这一情况，中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室均接待群众来信来访。随后不久，全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。1951年6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对信访工作的相关制度等作了详细的规定。1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》是中华人民共和国成立后第一份规范信访活动的法律文件，它的颁布标志着信访制度的初步形成。(www.xing528.com)

之后，各地、各部门纷纷在秘书部门设立信访工作机构或配备专门人员开展相关工作。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。

“文化大革命”开始后，各级党政机关普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪或半瘫痪状态，信访活动陷入低谷，信访制度形同虚设。

“文化大革命”结束后，国家机关逐渐恢复信访机构，并制定相关工作规程。1980年6月20日，最高人民法院发布《信访处接待来访工作细则》。信访活动日益规范化、制度化。1986年12月10日，最高人民检察院发布《人民检察院控告申诉检察工作细则》对包括信访在内的控告申诉活动予以规范。1989年，江泽民同志批示中办、国办信访局《关于信访工作情况和存在的问题》的报告，指出“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道……各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设、密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用”。之后，信访立法的呼声日益高涨。1995年国务院颁布《信访条例》，标志着我国信访活动纳入法制轨道。

2.后《信访条例》阶段

1995年国务院颁布《信访条例》之后，中央各政府部门、全国很多省市政府陆续发布条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，信访规则更加细化。2000年2月，中办、国办颁布《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2000年5号文件），将中办国办信访局更名为国家信访局，专职开展信访工作。2003年9月，党的第十六届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题”。2004年8月，中共中央、国务院因应新形势建立“处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”（简称联席会议）。紧接着，各省、市、县亦相继建立党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的“处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”。

鉴于1995年《信访条例》已落后于时代，2005年国务院修订并重新颁布《信访条例》。2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出新的更高的要求，进一步确立信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予信访部门新的职责任务。2007年中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2008年监察部出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个重要文件，这些文件的出台，极大地丰富了信访制度。之后，各地纷纷创新，建立了一系列信访新机制。比如，2008年组织开展“全国县（市、区）委书记大接访活动”，2009年探索联合接访机制，2010年尝试用群众工作统揽信访工作机制。