申诉专员行使职权的程序优化

在具体的程序运作上，申诉专员公署在接受市民查询和投诉时，除因不属于申诉专员的职权范围等原因而未经正式调查的投诉个案外，有相当数目的投诉属于性质较为简单的投诉，公署在完成初步研讯工作后，向投诉人作出澄清及提供协助，即可解决有关投诉。^[8]对经过审查，决定予以调查的个案，交调查组调查，并指派一名调查主任负责处理。在调查结束时作出投诉成立或不成立的结论。如果投诉成立，专员便会提出建议，阐明应采取何种适当的措施，以及对投诉人作出何种补救；需要时，也会提议在行政、程序、政策甚至法例方面作出修订，以防止出现同类错误。近年来，对性质简单的投诉，实施了“现处计划”；在可予调查但尚未展开正式调查的投诉个案中，推行了调解服务。“现处计划”和调解服务的推行，使申诉专员可以集中力量调查和处理性质较为复杂、影响较为广泛的投诉个案，以应付实施直接申诉制度以来激增的工作量，以及集中力量对涉及广泛的公众利益及社会人士普遍关注的问题展开直接调查。

“现处计划”又称“机构内部投诉处理计划”，根据这项计划，申诉专员公署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转介被投诉机关处理，并且监察被投诉机关的答复。若被投诉机关未能适当处理或未能圆满解决有关投诉，申诉专员公署便会从中介入。这种方式对于性质简单或纯属个人事件，投诉人的着眼点在于解决问题，而投诉本身亦不涉及严重的行政失误的事项，效果显著。自1996年1月推行该计划以来，经申诉专员公署转介有关机构处理后已告终结的投诉个案，数目持续增加，由计划实施前6个月的57宗增加至1996年7月1日至1997年6月30日报告年度的542宗（占已告终结投诉个案总数的18.3%）^[9]。

申诉专员公署于1997年4月开始推行调解服务，目的在于：一方面，提供一项选择以解决投诉所涉问题，让投诉人及有关机关均有机会听取对方详述己见，借以消除意见分歧；另一方面，提供便捷的途径，在法律、政策，以及有关机构资源条件许可的情况下，让投诉人的不满可以迅速得到解决。申诉专员公署在决定某一案件是否适合进行调解时，一般考虑以下因素：事件并无涉及制度上的重大流弊或重大公众利益；投诉人及被投诉机构均希望迅速解决纠纷；投诉人有足够的相关资料，使其能决定是否参与调解以及在参与调解后能否与被投诉机构达成和解；事件有可能在商议后达成和解；有多种方案可解决问题；投诉人和被投诉机构最终都不会有挫败的感觉；调解不会使情况变得更坏等。公署只会在投诉人及被投诉机构均表同意的情况下，才进行调解。在调解过程中，公署会鼓励投诉人和被投诉机构充分利用调解会议，谋求双方均有得益。在进行调解前，调解所涉各方均会同意对事件保密，而且在调解会议开始前，亦会再次重申保密规定。调解不成功，不一定引致公署对该宗投诉或投诉的某部分展开调查，但亦不排除公署对投诉或投诉某部分展开调查的可能性。申诉专员公署认为，调解在解决纠纷方面有许多优点，主要是“方便快捷、灵活变通、成本低廉、能够准确找出问题的真正所在、着重解决问题而非追究责任，以及促成‘双方均赢’的局面”。^[10]近年来，申诉专员公署更致力提倡以调解方式解决合适的投诉个案。如2014—2015报告年度，自愿参与调解的机构共25个，所涉机构与投诉人达成和解的个案有138宗，而上年度则有38宗。以投诉个案性质而言，大部分成功调解的个案是有关行动延误，其次是出错、意见或决定错误，以及监管不力。^[11]申诉专员公署所推出的调解服务，借鉴了世界上其他国家和地区如澳大利亚申诉专员制度的一些做法，既蕴含了中国传统文化“和为贵”的精神，又顺应了现代社会在错综复杂的生活中追求公平与效率的要求。(www.xing528.com)

在介绍香港的申诉专员制度时，值得特别介绍的是申诉专员公署所进行的直接调查，也称主动调查。依申诉专员条例规定，申诉专员可以不待有人投诉，而对职权管辖范围内有关机构的行政失当行为进行调查。如针对香港经常发生水管爆裂事件，对水务署进行了“在预防及减少水管爆裂事件方面的措施及行动的成效”的调查，该项调查所作结论中对水务署提出了十项建议，这些建议基本得到水务署的认同和采纳。此外还有如对消防处所作的对公共及私人建筑物紧急车辆通道及消防装置的调查、对卫生署及医院管理局所作的若干有关政府诊疗所及公营医院普通科门诊服务方面的问题的调查等。仅在2012年4月到2013年3月的报告年度，申诉专员即完成了六项直接调查；康乐及文化事务署体育设施的预订和使用；在公用事业机构进行道路工程期间临时关闭设有收费表的停车位的行政安排是否有效；对食肆违例扩展营业范围的规管及执法行动；救护车载送伤病者往“属区医院”的安排；“资助自置居所计划”下追讨未偿还按揭贷款的安排；“私人游乐场地契约”政策之执行。^[12]

申诉专员所进行的直接调查，相对于针对市民投诉所作的个案调查，具有更为积极的社会意义。因为这类调查往往涉及广泛的公众利益及社会人士普遍关注的问题，能够惠及众多市民，且有助于防止市民反复提出同样的投诉；同时也能够对有关行政机构进行有效的监督，促使其改善服务水平，实现行政公平与效率。