香港申诉专员制度的产生和发展简述

香港申诉专员制度是在香港经济高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政救济制度逐渐形成的过程中，顺应行政救济途径多元化的需要而产生的。香港申诉专员制度与香港的行政救济制度具有相同的时代背景，即20世纪四五十年代香港工业化运动兴起，特别是七八十年代香港经济快速发展以来，行政许可、行政裁决等行政管理领域扩大；福利社会形成，社会救助、社会救济由慈善行为变为政府行为带来政府与市民权利义务关系发生变化，由此出现行政权力扩大，社会关系复杂而产生调整新的社会关系和解决新的社会矛盾的需要，进而导致行政救济制度的发展。

现代行政法的一个重大变化是行政救济途径的多元化。20世纪，特别是20世纪中期以来，随着时代进步和社会发展，政府行政职能不断调整，行政的机能由消极行政、秩序行政转向积极行政、给付行政，新的管理手段层出不穷，行政管理呈现多元化、复杂化的趋势，这种司法单轨制遇到了挑战，以英美为代表的普通法国家纷纷在司法救济途径以外另辟新的救济途径，其中最明显的是裁决行政纠纷的各种行政裁判机构的建立和对行政失当行为进行监控的申诉专员制度。

申诉专员制度系瑞典首创，以后为世界各国各地广为借鉴。1809年，瑞典依据宪法规定，首创设立独立的调查官员（ombudsman），调查市民对行政失当所作投诉的制度。其后，芬兰于1919年，丹麦于1953年，挪威和新西兰于1962年，法国于1973年，澳大利亚于1976年纷纷以瑞典的制度为蓝本，在本国创设了相同或类似的制度。英国于1967年建立议会行政申诉专员，1973年建立卫生行政申诉专员，1975年建立地方行政申诉专员。^[2]英国的这一制度对香港申诉专员制度的建立有直接的影响。

在香港，20世纪60年代以来，就已有是否需要设立申诉专员职位的讨论。^[3]以后随着行政、立法两局议员办事处和廉政公署的设立，对行政失当的投诉，主要是向这两个机构提出。由于这类投诉日益增多，以及公众在这方面的要求日见殷切，行政、立法两局非官守议员办事处于1985年成立专责小组，检讨香港的申诉制度。1986年，政府根据该专责小组检讨所得的结果，发表了一份名为“投诉有门”的咨询文件，促请市民就香港已有的投诉途径是否足以解决问题，以及这些途径是否需要改进等事宜发表意见。政府在征询市民意见后，原则上同意成立一个独立的机构，处理指称行政失当的投诉，并且答应提出明确的建议，以供市民进一步讨论。1987年，香港政府以白纸法例副刊形式发表“1987年行政事务申诉专员条例草案”，供市民讨论。经广泛征询市民意见及经由立法局专责小组详细研究后，该条例草案于1988年7月20日通过成为法例。经当时香港总督指定1989年2月1日为该条例开始运作的日期。行政事务申诉专员公署亦于1989年2月1日成立，3月1日正式运作，开始接受投诉。自1994年7月起，行政事务申诉专员的中文职衔改为“申诉专员”，条例和公署的中文名称亦作相应改变。

申诉专员条例自生效以来，曾数度进行修改。(www.xing528.com)

1994年6月24日，立法局对条例作了以下修订：第一，改间接申诉制度为直接申诉制度。废除原有的转介制度，即市民向申诉专员投诉须由立法局非官方议员转介的制度，改为市民可以直接向申诉专员投诉。此举大大方便了市民的投诉，此后公署接获的查询及投诉个案数目，与实施直接申诉制度前的5年平均数字相比，有大幅度的增加。^[4]与直接投诉制度相适应，申诉专员公署对公署的工作大力宣传，大量派送免付邮资的直接投诉表格，使得直接投诉制度在实践中真正得到实现。香港在1994年将间接申诉制度通过立法改为了直接投诉制度，在建立现代申诉专员制度方面远远走在英国前面。这固然是与香港特定历史时期和社会发展状况相联系，但不管怎样，直接投诉制度的施行，是香港申诉专员制度发展历史上的一个重要步骤。此举大大改变了申诉专员高高在上的形象，使得申诉专员制度成为一项平民化的制度，从而也使香港申诉专员制度真正成为一项与香港经济、社会高速发展相得益彰的现代行政救济制度。第二，扩大了申诉专员的职权范围，除政府机构外，将申诉专员的职权范围首次扩大到与市民生活密切相关的六个公共机构，即香港地下铁路公司、九广铁路公司、证券及期货事务监察委员会、市政局、区域市政局及香港房屋委员会。第三，改变申诉专员只能在年报内公布调查报告的规定，申诉专员获授权可于任何时间，以不披露所涉人士身份的方式，公布专员认为与公众利益攸关的调查报告。第四，授权申诉专员以直接调查权，即申诉专员在没有接获任何投诉的情况下，亦可主动展开调查。

1996年4月12日，香港立法局通过条例修订案，将申诉专员的职权管辖范围进一步扩展至包括另外七个政府部门和机场管理局、香港房屋协会、土地发展公司及职业训练局四个法定组织。自此，申诉专员条例所适用的机构已达包括布政司署（现为政务司署）在内的82个政府部门和法定组织。

1996年12月27日，香港立法局通过条例修订案，修订事项包括：第一，更改申诉专员的英文职衔。将申诉专员的英文职衔“The Commissioner for Administrative Complains”改为“The Ombudsman”这一世界各地广为使用的用语。第二，授予申诉专员可以更灵活地安排处理事务的权力，而不再硬性地规定申诉专员必须就正式调查的投诉个案拟就调查报告。第三，改善保密规定。经修订的保密规定作出更明确的阐释，清楚订明申诉专员及公署人员须将行使处理投诉职能时所知悉与调查或投诉有关的事项保密。若必须披露某些资料方能进行申诉专员条例授权可展开的调查，则申诉专员及公署人员有权披露该资料。第四，增加对违反《公开资料守则》^[5]所作投诉进行调查的规定。由于政府已将《公开资料守则》的适用范围扩大至涵盖所有政府部门，申诉专员亦获授权，可以就申诉专员条例未涵盖的政府部门涉嫌违反《公开资料守则》的投诉展开调查。这些部门包括香港警务处、香港辅助警队、廉政公署、投诉警方独立监察委员会秘书处及公务员叙用委员会秘书处。

2001年11月28日，中国香港特别行政区立法会通过了《2001年申诉专员（修订）条例》，规定“申诉专员”为单一法团永久延续，可以该法团名称起诉和被起诉，备有正式印章；专员不得视为政府的雇员或代理人，亦不得视为享有政府的地位、豁免权或特权，从而使得申诉专员公署从政府架构中独立出来。从2001至2002财政年度起，立法会给申诉专员公署整笔经常性开支的拨款，由申诉专员自行决定如何管理。此次修订，进一步加强了申诉专员的独立性及公署的运作效率，使申诉专员公署全面脱离政府架构，在推动政府和公共机构改善服务、提高问责性上会发挥更积极有效的作用。