菲律宾监察专员制度的内涵及优化方向

根据1989年监察专员法，菲律宾监察专员制度主要包括如下几个方面的内容：

（一）监察专员署的地位

菲律宾宪法和法律保障了监察专员署的独立地位，具体如下：

一是财政独立。监察专员及副专员分别具有与宪法委员会主席、成员同等的职级、工资及待遇。其工资在任期内不得削减。监察专员署的公诉人员、调查人员及法律顾问应获得不少于政府内任何同等职位人员的工资。

二是人事独立。监察专员、副专员和特别检察官的任期均为7年，且不得连任。同时，监察专员的离职应按照宪法第11章之规定，由众议院根据弹劾程序进行，其离职理由包括犯有违宪、叛国、受贿、贪污、腐败，以及其他重罪或丧失公众信任。另外，如果副专员和特别检察官发生这些离职事由之时，则由总统依据恰当的程序予以免职。

三是司法豁免。针对监察专员根据监察专员法所进行的调查，任何法院不得发出禁止令加以延迟，除非有表面证据证明该调查事项已经超出了监察专员署的管辖权；此外，除最高法院可就单纯的法律问题进行聆讯以外，任何针对监察专员作出决定或查明事实的上诉或申请，法院不得受理。

（二）监察专员署的机构设置

第一，监察专员、副专员、特别检察官的设置与任命。根据1989年监察专员法之规定，监察专员署的首长是监察专员，副手为副专员和特别检察官。从其任命方式来看，其身份均应为政务官。在该机构成立之初，所有人员由总统在一个由司法与律师理事会提供的不少于21名候选人的名单中择选任命，其后但凡出现缺额，总统应在3个月内，从一个不少于3名候选人的名单中择选任命。这些人员包括监察专员、总务副专员、吕宋副专员、米沙鄢副专员、棉兰老岛副专员、军务副专员和特别检察官。监察专员、总务副专员、吕宋副专员和军务副专员的在大马尼拉设置官署；米沙鄢副专员在宿雾市设置官署；棉兰老岛副专员在达沃市设置官署。此外，菲律宾于2008年增设了一个环境监察专员，以督促地方政府遵守环境法律。

第二，监察专员、副专员和特别监察官的任职限制。监察专员、副专员、特别检察官，必须是年龄在40岁以上的出生于菲律宾的本国公民，正直诚恳、自主独立，具备菲律宾法律执业资格，在菲律宾从事10年及以上的法官工作或其他法律业务，同时不能是任何即将进行的国家或地方选举的候选人。监察专员、副专员、特别检察官，在其任期内不得兼任其他官职，或有其他职业。上述人员不得在其任期内直接或间接从事其他职业，参与经营活动，不得与政府及其所属部门、代理机构或其他政府单位（包括政府拥有或控制的公司及其所属机构等）之间因签订合同、获得特许权利、特别待遇而发生经济联系。上述人员必须严格避免在其执行职务过程中出现利益冲突。上述人员在离开现有职务之后，不得径行担任任何其他职务。上述人员在离开原岗位之后2年内不得在监察专员署出庭或办理业务。(www.xing528.com)

第三，其他官员和雇员的任免。而监察专员署的其他官员和雇员，其地位为事务官。监察专员负责核准和规定监察专员署（包括特别检察官署）的机构设置和编制安排，并根据文职人员法、法规、规章等任命监察专员署（包括特别检察官署）的所有官员和雇员。此外，为了调查案件之必需，监察专员可以以其官署人员和（或）委任任何由财政负担的国家检察官或政府服务部门的律师作为特别调查员或检察官，辅助特定案件的调查与起诉。那些被委任的辅助监察专员的人员必须在监察专员的监督与管理之下。

（三）监察专员署的职权职责

根据菲律宾宪法第13条和监察专员法的规定，监察专员享有如下职权职责：

第一，受理投诉。监察专员所受理的投诉包括但不限于以下形式的作为或不作为：（1）违反法律、法规的行为；（2）不合理、不公平、残暴的或歧视性的行为；（3）虽然行为本身符合法律规定，但超越了作出机关的固有职权；（4）适用法律错误或事实不清；（5）虽未违背裁量之权限要求，但不具备裁量理由之正当性；（6）其他不合比例的、不道德的、或有失公正的行为。然而，如有以下几种情形，监察专员署则无须就关于作为或不作为的投诉展开调查：（1）投诉已由其他司法或者准司法主体予以适当救济；（2）投诉超出了监察专员署的管辖权范围；（3）投诉所涉及事项缺乏处理价值、轻微琐碎或不可信；（4）投诉人与被投诉事项之间没有充分的个人利益；（5）投诉人未能在相关作为或不作为发生之日起1年内提出投诉。

第二，纪律处分。监察专员署享有极为宽泛的纪律处分权，他对所有政府及其所属部门、单位、代理机构中经选举产生和任命产生的官员均享有纪律处分权，这包括内阁官员、地方政府官员、政府所有或控制的公司及其下属部门的雇员；然而，只能通过弹劾方得撤职的官员、议会成员和司法官员并不在内。同时，监察专员还可以督促相关官员，使其对犯有过错或玩忽职守的公职人员或雇员采取措施，对这些人员进行撤职、停职、降级、罚款、警告或起诉，并确保该相关官员服从该建议；如果任何相关官员缺乏正当理由而拒绝执行或不遵守监察专员的这一督促，将获得相应的纪律处分。

第三，调查权。针对涉及官员作为或不作为的一切形式的投诉，监察专员署必须受理。监察专员署可以基于投诉，也可以由其自身启动一项调查。在有当事人投诉的情况下，监察专员应在受理投诉后立即展开调查，如发现该事项完全没有事实依据，应停止该项调查，告知投诉人并说明理由。如发现该事项需要进一步调查，则必须首先提供给被调查的政府官员或雇员一个关于投诉的摘要，并要求其在收到该摘要后72小时内书面答辩。监察专员在获得授权的情况下，也有权对只能依弹劾罢免的官员的任何重大不当行为展开调查，该调查的目的应是为了查证某项弹劾事由。

第四，公诉权。特别检察官是申诉专员署内的公诉人，特别检察官署在监察专员的监督管理之下，经监察专员授权，有权针对由反贪污法庭（Sandiganbayan）管辖的犯罪案件，进行初审，并向反贪污法庭提起公诉；在诉讼中，特别检察官署有权进行辩诉交易。

第五，建议权。根据监察专员法的规定，监察专员应检查政府中存在的效能低下、形式主义、管理不善、虚伪诈欺、腐化堕落的原因，并为消除这些现象，维护政府部门的公正和高效能提出正式建议。此外，监察专员在修改不当法律的问题上也享有建议权，如果监察专员认为一部法律或规章不公平或不公正，他应当向总统和国会建议对该法进行修改或废除。