申诉专员在司法体制中的角色与地位

（一）罗马尼亚的司法结构

1990年后，罗马尼亚开始实行三权分立制度。罗马尼亚司法制度的原则、组织和结构由《罗马尼亚宪法》和《司法机关组织法》规定。罗马尼亚司法制度属于大陆法系和纠问式司法，^[2]司法机关由最高法院、上诉法院、基层法院和专门法院、军事法院、第一审法庭组成，同时设有宪法法院和最高司法委员会、检察院。罗马尼亚不设行政法院，行政案件在普通法院进行司法审查，适用专门的《行政行为司法审查法》。

最高法院内部设4个庭：民事案件和知识产权案件庭、刑事案件庭、商事案件庭、财政案件和行政案件庭。上诉法院受理对基层法院裁判不服的上诉案件，全国共有15个上诉法院，上诉法院根据情况设有民事案件庭、刑事案件庭、商事案件庭、未成年人案件和家庭案件庭、财政案件和行政案件庭、劳动和社会保障案件庭、海事案件庭以及其他庭。每个市县设一个基层法院，全国共42个基层法院，根据情况内设民事案件庭、刑事案件庭、商事案件庭、未成年人案件和家庭案件庭、财政案件和行政案件庭、劳动和社会保障案件庭、海事案件庭以及其他庭。专门法院和基层法院属于同一级别，设在市县一级，目前有4个专门法院，即布拉索夫市的未成年人和家庭案件法院、克鲁日市商事法院、穆列什县商事法院、阿尔杰斯县商事法院。在基层法院的管辖范围内，又可以设置几个第一审法庭，全国共有188个第一审法庭（个别法庭没有启用），主要审理未成年人和家庭案件。军事法院分军事基层法院和军事上诉法院。^[3]

宪法法院负责进行违宪审查，担负着国家法律法规与宪法保持一致的任务。最高司法委员会是国家独立司法制度的保证人，负责保障法规和检察官活动的独立和公正，保证法官和检察官符合职业精英的选拔标准，保证法官和检察官对法律的遵守。^[4]最高司法委员会由主任、副主任、法官和检察官代表、市民社会代表以及法律成员组成。^[5]检察院独立于其他机关，在检察院内部，总检察长办公室是核心部门，负责协调检察官的工作。检察院有两个专业部门：国家反腐败指挥部、有组织犯罪和恐怖主义调查指挥部。检察官办公室的设置与基层法院、上诉法院和军事法院相对应。与上诉法院对应的有15个检察官办公室；与基层法院对应的有42个检察官办公室，与法庭对应的有182个检察官办公室。另外还有6个军事检察官办公室。^[6]

（二）申诉专员与普通法院

罗马尼亚2004年修订《行政行为司法审查法》，规定申诉专员在认为没有其他途径解决违法行政行为所造成的损害的情况下（一般是因为起诉期限已经届满），有权依职权主动向法院起诉违法的行政行为。根据该规定，申诉专员只有提起诉讼的权力，起诉后的诉讼程序由受害人作为当事人来继续进行。该条规定在实践中引起了广泛的争论，有人指出，宪法授权申诉专员有权提起诉讼是不合适的，因为受害人有权决定是否放弃诉讼权利。该规定如果付诸实践，可能会出现申诉专员提起诉讼后，相关的公民却拒绝继续诉讼的情况。

该规定生效后，到目前为止申诉专员一直没有运用该项权力，现任申诉专员也公开表示将不会行使该项权力，主要理由是认为罗马尼亚申诉专员在国家中的作用并不能等同于一个律师。但申诉专员同时认为，该规定在加强对公共利益和公民权利的保护方面都具有重大意义，不会导致对公民诉讼权利的限制。^[7]

（三）申诉专员与宪法法院

2003年罗马尼亚宪法修订，修订后的宪法规定了申诉专员对违宪法律的事先控制和事后控制权。事先控制权是指申诉专员在议会通过的法律由罗马尼亚总统签署前，有向宪法法院提出该法律违宪无效的权力。事后控制是指申诉专员有权向宪法法院就已生效的法律法规提起违宪诉讼，并有义务按照宪法法院的要求，提交其认为该法律法规对有关公民权利和自由的规定违宪无效的理由。申诉专员不能以国内法律的规定与罗马尼亚参加的国际条约不一致为由向宪法法院提出诉讼。如果普通法院在审理涉及人权问题的违宪诉讼请求时，宪法法院有义务征询申诉专员的意见。(www.xing528.com)

从实践中看，申诉专员向宪法法院提起的违宪诉讼数量很少（2004年为0件，2005年提起2件，采纳1件。2006年提起3件，采纳2件；2007年提起4件，采纳2件；2008年提起6件，采纳3件），提起的违宪无效异议也很少（2004年为0件，2005年1件，2006年0件，2007年3件，2008年2件），但通过在普通法院审理涉及人权问题的违宪诉讼提出意见，申诉专员的观点和意见有了表达的渠道和发挥其作用的途径，这类案件数量较多，2004年621件，2005年1005件，2006年1375件，2007年1635件，2008年2088件。^[8]

（四）申诉专员向法院提出建议

从实践中看，申诉专员受理的有关司法方面的申诉大多是关于司法机关没有告知应当告知的信息或者司法程序不当拖延问题，对这类问题，申诉专员常常通过向检察院或法院提出建议的方式使问题得到解决。

罗马尼亚宪法规定的人权保护中包含有接受公正审判的权利和司法机关应当在合理期限内裁判案件的权利，^[9]这是申诉专员对法院工作进行监督的基础。但罗马尼亚一些法官认为，实践中申诉专员的建议得到采纳的例子并不意味着申诉专员可以左右司法活动，而是因为申诉专员的建议与法官的观点不谋而合，因为在罗马尼亚实行司法独立，申诉专员的建议并不属于法律渊源，法官司法并不受申诉专员建议的影响。一些法官认为，申诉专员的职责是对国家公共机关的职权行为进行监督，但如果司法机关也属于公共服务机关的话，能够对司法进行监督的部门只能是最高司法委员会而不应当是申诉专员。在实践中，申诉专员向法院提出建议也十分谨慎。^[10]

（五）申诉专员作为被告的诉讼案件

虽然法律规定申诉专员是独立的宪法机关，其提出的建议不受议会和司法控制，但实践中，还是存在申诉专员机关因职务行为被起诉到法院的情况。

在现实中，如果公共当局对申诉专员进行的协商、对话方式解决申诉问题毫无兴趣或者自身的权力没有灵活性，申诉专员的建议、通知、协调等手段就很难收到理想的效果。虽然法律规定被申诉人对申诉专员的建议必须作出回应，但实践中公共当局是否作出回应也与申诉案件案情的严重程度和紧急程度有关，公共当局对一般的案件常常不回应。罗马尼亚申诉专员在国家机关中的地位不高，其建议权不能受到应有的尊重，申诉专员对待申诉案件的态度也相当被动，常常引起申诉人的不满。^[11]

2008年申诉专员作为被告卷入的诉讼案共26件，其中4件是内部人事劳动诉讼，22件是申诉人对申诉专员机关对申诉案件采取的行为不满而提起的诉讼。2009年，申诉专员机关作为被告的诉讼有32件，其中有4件是内部人事劳动诉讼，28件是对申诉专员机关对申诉案件采取的行为不满而提起的诉讼。在这些诉讼中，原告指责申诉专员机关对其提起的申诉无所作为，指责申诉专员对申诉案件只能调解，对公共当局没有任何法律强制手段或者制裁手段，没有保护其受侵害的权利。而申诉专员机关的答辩则认为，其向申诉人的答复只是对其申诉问题的说明和解释，而不是一个正式的行政文件，因此不应当被起诉。同时申诉专员机关指出，根据法律规定，申诉专员机关作为一个监督部门，对申诉争议的解决方式只能是调解和对话方式，法律并没有授予申诉专员机关对另一公共机关进行强制、约束或者制裁。^[12]并且申诉专员认为，法律将申诉专员机关的地位定位于一个协调、对话的机关是非常恰当的，申诉专员并不愿意争取对公共当局的强制权和制裁权。^[13]