申诉案件的处理方式及时递交详细意见

针对不同的情况，申诉专员会运用相应的处理方式，并在每年的年报中进行归类统计。

1.终止调查

案件受理后，如果申诉专员认为无须再作进一步的调查或是没有发现不当行政行为，可以终止调查和申诉。申诉专员作出这样的处理决定总是本着认真负责的态度，既然申诉人提起申诉，说明对相关机关的行政行为有不满，无论这种不满是否有依据，都要谨慎处理。因此，2011年申诉专员采用了一种新的调查方式——澄清式调查（Clarificatory Inquiry），专门处理此类案件，作为对于公民提请申诉阶段程序的细化，对于那些在申诉专员看来好像没有相关理由对有关机构展开调查的申诉，申诉人可以在此程序中再次澄清其申诉的理由，并进一步提供相关证据和支持其申诉的文件。^[40]

2.机关处理（Cases Settled by the Institution）

在申诉专员受理申诉后，通过申诉书副本等途径通知相关机关，机关主动对相关问题进行处理和解决，从而让申诉人得到满意的结果。这种方式对申诉案件的处理较为直接，行政机关可以在申诉专员的提醒之下自觉认识到自己的行政行为的不妥之处并进行改进。

3.友善解决方案（Friendly Solutions）

如果行政监察监察专员发现有行政失当行为，他应尽可能与相关机构合作，以寻求友善的解决方法消除该失当行为，并且也让申诉人满意。^[41]通常情况下，申诉专员在发现不当行政行为之初，通常会采用机关处理或者友善解决方案。^[42]申诉专员同欧盟各机关的合作对加强机关和公民之间联系尤为重要，同时也会尽量避免案件进入司法程序，使双方耗费更多的时间和费用。^[43]如果申诉专员认为该项合作已取得成效，他应在作出合理决定的基础上结案，并通知申诉人和相关机构这项决定（见表6）。

表6　行政申诉专员以上述两种方式处理案件情况^[44]

注：本表数据统计源于The European Ombudsman，Annual Report 2007-2014。

由表6可以看出，2011年以机构处理或友善的解决方案结案的申诉明显下降，而以无须再作进一步调查、未发现不当行政行为的方式结案的比例明显上升。出现这样结果的原因在于，虽然有时前者对案件的处理在形式上看来是积极的，但是在实际的工作中却不能保证真正地使申诉人满意，往往一个案件在以机关处理或友善解决方案方式结案后，申诉人与相关机关还是不能达成相应的一致或是申诉人依旧对相关机关的处理结果感到不满，因而会再次就同一事项提起申诉。

自2011年起，行政申诉专员着力解决这一问题，通过不断运用调查权以及在申诉人和相关机关之间不断促进沟通等方式，使不能令申诉人满意的相关机关回复或处理得到尽快解决，并且在进行结案统计、分类时，以最终使案件真正得到妥善解决的状态作为依据，即“无须再作进一步调查”或“未发现不当行政行为”。这么做的结果也使得申诉专员处理申诉案件的平均用时有所延长，2011年为10个月，而2010年为9个月。但是，行政申诉专员认为这是一种对案件处理实质性的进步。

如果申诉专员认为不可能通过友善的方式解决，或者寻求友善解决的尝试已经失败，他也可以作出一个合理的决定结案，该决定可以包括一个严厉的指正，或是提出一个附有建议方案的报告。

4.严厉的指正（Critical Remarks）(www.xing528.com)

当相关机关不再有可能排除失当行政行为，或是对于申诉专员来说已经没有必要排除不当行政行为时，在个案不会产生广泛影响的情况下，申诉专员会作出一个严厉的指正，并通知申诉人和相关机关。严厉的批评指正是对申诉人所提出的申诉事项的确认以及肯定，同时也向相关机关指出他们在工作中的不足，敦促其避免在将来的行政活动中再次出现类似情况。^[45]

5.附有建议草案的报告（a Report with Draft Recommendations）

当相关机关有排除行政失当行为的可能，失当行政行为的事例具有广泛影响的情况下，行政申诉专员应向相关机构提出附建议草案的报告，并将报告和建议稿的副本送达相关机构和申诉人。根据《欧盟行政申诉专员法》和《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》规定，相关机关要在3个月内向行政申诉专员递交一份详细的意见。这份详细的意见应当包括对行政申诉专员作出的决定的接受，以及如何实施建议草案措施的说明。

如果行政申诉专员认为相关机关回复的这份详细的意见并不令人满意，他可以就该失当行政行为的情况，向欧洲议会拟定一份特殊的报告。这份报告同样也可以包含相关建议。行政申诉专员应将这份报告的副本送达该相关机构和申诉人。对欧洲议会作特别报告对申诉专员工作的开展具有特殊的意义，这是申诉专员处理申诉案件的“终极武器”^[46]、“最后的实质性步骤”^[47]，因为采用议会决议和使用议会权力对相关机构的政治评估具有重要影响。在议会处理特别报告期间，申诉专员将向其提供一切信息和帮助。根据《欧洲议会程序法》规定，行政申诉专员应通过欧洲议会“请愿委员会”向议会递交特别报告。

值得一提的是，在实际工作中，这四种处理方式的运用情况并无严格的程序，比如当第四种方式的建议草案没有得到较好的采纳时，申诉专员并不必然会立即向欧洲议会做特别报告，他也可以对此提出严厉的指正。^[48]有时也可以一并使用，并非严格按照《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》所列的条件和先后进行选择。^[49]

6.进一步指正（Further Remarks）

上述四种方式是《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》中有明确列举的，在实际工作中，申诉专员还会运用一种被他称为“进一步指正”的方式，该方式不仅适用于发现不当行政行为的情况，也常运用于申诉人提起申诉后，没有发现不当行政行为、无须再作进一步调查或是相关机关已经排除了不当行政行为的情况。^[50]即使没有发现不当行政行为，只要申诉专员认为有助于提高欧盟机关行政行为质量，他就会在具体的申诉案件中运用此方式。同严厉的指正不同的是，进一步的指正并非是对相关机关的行政行为进行批评或否定，它的目的在于建议相关机构改进某个具体的工作方式或是就机关工作的某些深层次工作机制问题提出自己的意见，以提高对公民的服务品质。

图2　以上述三种方式处理的案件所占比例^[51]

注：本图数据统计源于The European Ombudsman，Annual Report 2007-2014.

申诉专员对严厉的指正和进一步指正的态度是审慎和认真的，在将这些指正决定通知相关机构后，申诉专员为确保相关机关认真考虑，并认识到他们的错误或不足以避免将来出现类似情况，会致函敦促他们进行回复，并且申诉专员每年都会将他对各机关的指正后续跟进工作观察结果通过行政申诉专员网站向公众公布。

因此，在这五种方式中的后两种以及第三种方式中的“特别报告”最能够说明欧盟行政申诉专员是依靠什么力量促使各行政机关改进工作的，将各机关对不当行政行为处理结果和态度进行统计分析并向社会公众公布，从某种意义上来说也是对各机关政绩的考核，无形中形成了一种“软性”的强制力。每一个行政机关公务人员在这种情况下都会产生“忌惮”或“顾虑”，即如果总是不听从申诉专员的建议或是指正，“不良记录”积少成多，可能会在公众中以及政治层面造成不良影响，也可能会被他们的上级机关或是具有人事任命权的机关注意到，从而对他们的政绩评估产生负面影响。