申诉专员制度：产生与发展

随着现代社会的发展，行政行为的表现形式日益多元化、复杂化，行政机关作出的行政行为侵犯公民权利已经不仅仅限于违法行政行为，失当行政行为侵犯公民权利的现象越来越多，相应地，相对人对其要求实施救济的愿望亦越来越强烈。自20世纪中期以来，适应社会发展的需要，世界各国纷纷探索对失当行政行为实施救济的制度，并已形成颇具特色的申诉专员制度。

申诉专员制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项法律制度。这一制度系瑞典于1809年首创，以后首先传播到斯堪的纳维亚半岛的丹麦、挪威等国。20世纪60年代以后为世界各国各地广为借鉴。现在，申诉专员的英文名称ombudsman已成为一个世界通用的名词，并为此设有国际性组织——国际申诉专员协会。^[1]我国著名行政法学者龚祥瑞先生曾是国际申诉专员协会会员。我国学界在介绍这一制度时有学者将其翻译为议会司法督察专员^[2]；也有学者将其翻译为议会监察专员^[3]；还有的学者将其翻译为督察官^[4]或者民政专员官^[5]；还有学者将其翻译为行政监察使，也有译监察长或护民官的^[6]。《世界宪法大全》一书将瑞典的申诉专员翻译为督察专员，将新西兰、斐济的申诉专员翻译为意见调查官^[7]。本书之所以采用申诉专员的名称，是借用我国香港地区的翻译和用语，因为在汉语中，我国香港地区所使用的“申诉专员”一词是目前唯一在法律上正式适用的用语。

申诉专员制度系瑞典首创。1809年瑞典依据宪法规定，首创设立独立的调查官员调查市民对失当行政所作投诉的制度。“Ombudsman”一字原系瑞典语Justitieombudsmannaambetet的简写，后来被直接借用为英语，意思并非指担任这个职位的人，而是指这个职位本身，在借用为英语后，习惯上没有性和数的变化。我国内地在介绍这一制度时虽然有不同的译法，但“Ombudsman”已成为一个世界通用、广为人知并且有着固定含义的名词。

瑞典的申诉专员制度对世界各国各地申诉专员制度有着直接而重要的影响。1809年瑞典议会第一次通过了一部以国王和议会分权原则为基础的宪法性文件《政府组织法》^[8]。该法规定，大法官由国王任命，而司法专员（Justice Ombudsman）由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任，其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律和法令的遵守。除了宪法的规定外，议会还于1810年3月1日通过了一部对司法专员制度加以规范的专门法律。现在，凡专员人选均需为议会中各党所接受，并由议会专员代表团提名，在欢呼声中通过，这已经成为一种传统。司法专员不必是议员，长期以来，也没有一个专员是议员。司法专员监督一切国家和地方的文武官员。1915年在司法专员之外又设立了一个军事专员（Military Ombudsman），从此就有了两个议会专员。1959年扩大了司法专员的权限，其管辖范围扩大到地方机关和官员。第二次世界大战以后，军事专员的工作减少了，而司法专员的工作增加了，故1968年司法专员和军事专员合并为一个公署，由三名地位相等的专员组成，通称“司法专员”。以后业务大量增加，随着刑法典的修订实施，从1976年起公署就改为由4名专员组成，其中一名为首席专员，主持公署的日常行政事务，任命工作人员等。公署现有工作人员60多名。首席专员主管税收、人事、政府文件向公众公开等方面的案件，也处理与选举有关的问题。第二名申诉专员主管公、检、法和监狱方面的案件。第三个申诉专员主管武装部队和一切不属于其他申诉专员管辖的民政事务，主要是地方政府方面的案件。第四个申诉专员监督广泛的企业、事业单位（社会福利）方面的案件。^[9]

其后芬兰于1919年，丹麦于1953年，挪威于1962年，纷纷以瑞典的制度为蓝本，在本国创设了相同或类似的制度。

新西兰是斯堪的纳维亚半岛国家以外第一个采用申诉专员制度的国家，于1962年建立这一制度。这个制度在首任专员盖伊·波尔斯爵士手里，成绩卓著，从而也就证明了这个制度在普通法国家里能起到同样的作用。于是，这一制度便在世界范围内建立起来。

英国申诉专员制度的建立直接源于“克里切尔高地案件（Crichel Down Affair）”^[10]。此案亦是典型的行政行为不违法但失当的案例。案件简要情况是：第二次世界大战初期，英国航空部根据紧急权力法强制征购多塞特郡（Dorset）的克里切尔高地，供空军训练用。当时和土地所有者约定一旦空军不需要该土地时，由土地所有者重新买回。战争结束后，空军不再需要该地，航空部把它转交农业部，农业部准备把它出租或出卖。此时原土地所有者已经死亡，它的女儿和女婿海军上校马顿夫妇在被征购土地的邻接地段经营农业，请求买回该地。农业部不接受，将这块土地卖给政府地产管理局，管理局又出租给另一农户经营。马顿一再抗议和呼吁，但农业部官员由于马顿批评农业部的决定，执意不让他买回这块土地。由于马顿的一再抗议和呼吁，农业部长便任命皇家大律师克拉克（Clarke）调查此案。调查报告于1954年发表，严厉批评了农业部官员，但承认农业部官员的行为并不违法。因为原来的买回约定由于契约当事人一方死亡而不再存在。这一事件引起社会各界的广泛评论，最后引起下议院的辩论，有关文官受到惩戒，农业部长引咎辞职。案件提出两个问题：一个是特别调查问题，另一个是合法但不良的行政行为造成公民权益损害的救济问题。前者导致英国议会于1958年制定了《行政裁判所和调查法》，后者则导致1967年通过议会行政申诉专员法。英国于1967年建立议会行政申诉专员之后，于1973年在全国建立卫生行政申诉专员，1975年在全国建立地方行政申诉专员。

英国的这一制度对我国香港地区申诉专员制度的建立有直接的影响。在我国香港地区，20世纪60年代以来，就已有是否需要设立申诉专员职位的讨论。^[11]以后随着行政、立法两局议员办事处和廉政公署的设立，对行政失当的投诉，主要是向这两个机构提出。由于这类投诉日益增多，以及公众在这方面的要求日见殷切，行政、立法两局非官守议员办事处于1985年成立专责小组，检讨香港的申诉制度。1986年，政府根据该专责小组检讨所得的结果，发表了一份名为“投诉有门”的咨询文件，促请市民就香港已有的投诉途径是否足以解决问题，以及这些途径是否需要改进等事宜发表意见。政府在征询市民意见后，原则上同意成立一个独立的机构，处理指称行政失当的投诉，并且答应提出明确的建议，以供市民进一步讨论。1987年，香港政府以白纸法例副刊形式发表“1987年行政事务申诉专员条例草案”，供市民讨论。经广泛征询市民意见及经由立法局专责小组详细研究后，该条例草案于1988年7月20日通过成为法例，1989年2月1日该条例开始实施。行政事务申诉专员公署亦于1989年2月1日成立，次月1日正式运作，开始接受投诉。自1994年7月起行政事务申诉专员的中文职衔改为“申诉专员”，条例和公署的中文名称亦作相应改变。香港《申诉专员条例》自生效以来，曾三度作过重要修改，从而使得这一制度更能适应社会发展的需要。^[12](www.xing528.com)

联邦德国于1956年增订宪法第45条，规定联邦议会应派任一军事申诉专员以确保人民之基本权利，并于第二年通过“联邦议会军事申诉专员法”，规定军事申诉专员应由联邦议会推选，由议长任命，任期5年，得连选连任，在任期内得由联邦议会随时将其罢免。以后，瑞士、奥地利和葡萄牙纷纷仿效。今天的瑞典更有新的发展，不仅有议会选举产生的申诉专员，还有政府委派或民间团体聘请的申诉专员。法国也于1973年建立这一制度。

加拿大没有全国统一的申诉专员制度，但在各个省分别有关于申诉专员的立法，如安大略（Ontario）、马尼托巴（Manitoba）省等都分别颁布有申诉专员法，建立了自己的申诉专员制度。

美国联邦政府未设立申诉专员制度，但不少州正在进行有关尝试。1963年7月，威斯康星州某众议员提出“国会行政监察使设置法案”建议由参众两院议长选任申诉专员，并规定其任期以2年为限。该法案虽未获通过，但却引起社会各界广泛关注。在美国第一个实行申诉专员制度的地区是纽约州的纳苏郡（Nassau County，1966年5月），当时暂时规定由该州州长以行政命令指名充任。1967年6月，夏威夷州公布施行“申诉专员公署条例”，使得申诉专员成为永久的建制机构。该条例规定申诉专员由州议会两院联席会议以多数票选举之，任期6年，连选得连任3次；议会可以因申诉专员废弛职务、失职或不能担任职务经联席会议出席人数2/3之决议，予以停职或解职。^[13]目前，美国仅此两地规定有申诉专员制度。

日本未建立申诉专员制度。日本行政法上的苦情处理制度，与我国信访制度相类似。在日本，也有主张在不适合于根据法律规定进行千篇一律地解决的行政领域中，应当更加充实苦情处理制度，借鉴瑞典的行政监察员制度，使其成为国民救济及纠正行政违法的重要手段。^[14]室井·力先生的《日本现代行政法》中将ombudsman译为“民政专员官”，认为，在日本，近年来，“要求引入民政专员制度的呼声一直高涨。在错综复杂呈多样化的现代社会里，民政专员制度作为对既存的行政统制、行政救济的补充，将引人注目。”^[15]当然，作为对一种尚未建立制度的讨论，日本法学界也有学者指出，不应对申诉专员制度过分期待，“因为行政监察员制度的利弊，主要取决于其运用的适当与否，虽然在部分国家中这种制度非常成功，但并不能保证该制度导入任何国家都能一样成功”。^[16]

值得关注的是，苏联解体后成立的一些国家也有建立申诉专员制度的，如立陶宛于1994年颁布申诉专员法，建立申诉专员制度。近年来，也有一些亚洲国家建立申诉专员制度，如泰国、韩国等。

这些新兴国家处于转型时期，其申诉专员制度建立之始，往往具有多重性质和职能。不仅针对不当行政行为，而且也可能因应时代需要或政治上考虑，兼有人权保障、廉政建设之促进等职能。本书后续几章介绍域外申诉专员制度时，特地选取了具有不同特点的国家和地区，展现其制度全貌。^[17]

在我国，申诉专员制度最初是被当做行政诉讼制度介绍进来的，^[18]这是由于当时对行政诉讼和行政救济制度缺乏足够认识而产生的误解。以后时有行政法学者在介绍外国行政法时对这一制度有所提及，如王名扬先生在其著名的外国行政法三部曲之《英国行政法》、《法国行政法》中对申诉专员制度都分别有介绍。在我国英语教学中使用广泛的《新概念英语》丛书第三册以“in the public interest”（为了公共利益）为题，对瑞典的申诉专员制度作了简单介绍。