行政救济与监督行政的关联与作用

1.监督行政的含义

“监督”一词是政治学和法学通用的概念。据《词源》考证，汉语中“监督”一词，始见于《后汉书·荀彧传》：“古之谴将，上设监督之重，下建副二之任。”此处的监督是指督察军事之专职。现代汉语中，监督是指从旁查看、监视、检查、督促，防止出错并纠正错误的意思。“监督用于国家政治权力领域，是指为保证国家权力在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、调节、控制、纠偏的各种活动。”对国家政治权力的行使进行监督，包含的范围和领域极其广泛，是涉及政治学和法学的庞大的系统工程，对此，正在逐步步入法治轨道的我国，有不少政治学和宪法学研究者正在进行有关的研究。与行政救济概念有关的监督行政是指与政府权力行使有关的监督制度，对此亦有不少行政法学者进行研究。

与政府有关的监督制度的概念、含义如何，学者们的观点可谓众说纷纭，莫衷一是。就概念的表述而言，就有国家行政法制监督、行政管理法律监督、行政监督、监督行政、政府法制监督、行政法实施的法律保障、广义的行政监督等多种。早些年使用比较普遍的是行政监督和行政法制监督。但由于行政监督和行政法制监督在词语表述上是主谓结构，带有行政机关实施的监督的意思，强调监督的主体是行政机关而有悖于学者们研究的本意，因此，近年来的出版物较多地使用“监督行政”一词。“监督行政”一词的词组结构，虽然与现代汉语一般不使用动宾结构作词组的规则有一定的违背，但所表达出的这种有关制度是对行政权力和行政行为进行的监督却比较确切，因而被越来越多的学者使用。本书基于这一考虑亦使用监督行政一词。

虽然对词语的表述不同，但学者们对监督行政这种制度所做的定义却基本相同。一般认为，监督行政是指有法定监督权或无法定监督权的国家机关及公民和组织，对行政机关所作出的行政行为，包括抽象行政行为与具体行政行为是否合法、合理进行的监督；监督的目的是为了维护和保障国家法律的尊严和统一，维护国家利益和公民、法人以及其他组织的合法权益，保障行政机关行政管理活动的顺利和高效进行。(www.xing528.com)

2.行政救济与监督行政的区别

监督行政与行政救济都是对某一种与行政有关的制度性质的描述，但两者的设置目的不同。监督行政以监督行政机关依法行使职权为目的，而行政救济以维护相对人的合法权益为目的。目的不同，决定制度上的设置亦有所不同。以维护权益为目的，则制度设置上应当便于相对人行使自己的权利，应当设置某种经投诉的个案处理制度，这种制度的程序设计、立法构想、实际运作的发动、发展、终结都要以尊重和保护个体权利为目的；以监督行政为目的，则投诉和个案处理不是制度设置之重点，而纠正违法，给予行政处分、行政处罚是制度设置时重点考虑的问题，在程序设计、立法构想和实际运作方面则主要不是为了保护个体权利，而是对侵害公共利益的行为予以追究。

依照上述分析，行政救济制度应当是某种经投诉的个案处理制度，以使受到行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，发动这种程序上和制度上的运作。监督行政制度则不具有这样的特征。行政救济制度一定可以起到监督行政的作用，监督行政的制度不一定能起到行政救济制度的作用。例如行政诉讼制度和行政复议制度是通过处理行政争议对受到行政机关行政行为侵害的公民、法人或者其他组织合法的个体权利进行法律救济，因此，既具有行政救济制度的性质，又具有监督行政制度的性质。但行政监察制度则只具有监督行政的作用，而不具有行政救济制度的性质。又如信访从其性质上说既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度。因为信访制度亦是一项经投诉的个案处理制度，从历史发展看，设置信访制度的目的是为了保护相对人的合法权益，弥补投诉途径的欠缺和保障体系之不足。