行政法的形式：规范化与成文的重要性

在自由资本主义时期，行政职能范围狭小，行政法上的重要原则和主要内容一般都是通过行政判例形成。然而，资本主义发展进入垄断时期以来，随着行政权的不断扩大，判例已越来越不能适应这种变化，各国开始倾向于以成文法来规范行政权的行使。“二战”以后，调整政府与公民关系的各种行政规范性文件更是层出不穷，呈现出法典化态势，一些主要资本主义国家成熟的行政法制度大多定型于这一时期。立法的重心一是转向加强对行政行为的事前规范。由于制定统一的行政实体法典的困难，选择从程序上规范行政行为的作出过程并进行行政程序法典化运动，成为20世纪之后尤其是第二次世界大战以后行政法发展的方向。二是加强对行政行为的事后救济，行政裁判法、行政诉讼法以及国家赔偿法的出台，对违法、不当行政行为设立了多途径的救济机制。

1.加紧行政程序立法

对于行政程序的立法最早可追溯到19世纪末，但将其作为行政立法的核心内容加以立法则是在第二次世界大战以后。1946年美国制定联邦行政程序法，该法主要规范了行政机关制定规章和行政裁决行为，并设置了对这两种行为进行司法复审的程序。该法的实施对资本主义国家产生相当大的影响。各国开始着手起草或者加速了酝酿已久的立法化运动。1950年奥地利颁布了行政程序法，1955年意大利提出行政程序法草案；1958年西班牙行政程序法颁布；1968年瑞士联邦行政程序法出台；1976年德国行政程序法在1963年行政程序法标准草案和1965年“慕尼黑草案”基础上修改成熟得以颁布实施；日本行政程序法自1964年提出草案以来经过近30年的论证最终于1993年推出。至此，行政程序法典化运动方兴未艾。

在制定行政程序法的过程中，各国立法或在行政程序法中，或制定单行法律、法规强调政务民主与政务公开。美国于1967年颁布了《情报自由法》，专门规范了政府文件的公开和保密制度，以确保公众的知情权。受其影响，澳大利亚于1982年也出台了《情报自由法》。一贯重视行政程序的美国，不满足于《联邦行政程序法》和《情报自由法》，于1976年又颁布了《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议公开制度。

在法国，行政程序传统上采取秘密原则，只有法律上规定必须公开的才予以公开。1978年7月17日，法国制定了《行政与公众关系法》^[39]，规定行政程序公开是原则，秘密是例外。公民有权查阅行政程序上的各种非记名的文件，记名的文件只能由文件中记载的人查阅。不能查阅的文件限于政府正在讨论中的秘密事项，关于国防、外交、财政方面的秘密，关于审判程序的秘密，工商秘密，违反税法和关税的侦查等。为了保证行政程序的公开，法律规定成立一个行政文件了解委员会，保障公民查阅文件的自由。在行政机关拒绝查阅某项文件时，公民可向该委员会申诉。委员会审查公民的请求后，有权向行政机关提出建议。若该建议遭到行政机关的拒绝，公民便可向行政法院申诉。该法还规定，行政机关的内部规则，例如各部所作的包含对实体法的解释或行政程序的描述的通令、指示、通知、答复等，也必须依法公布。

关于行政行为说明理由制度，法国于1979年颁布《说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》^[40]，规定行政机关作出行政决定应当说明理由，说明理由应当以书面形式进行，且应指出构成决定根据的法律理由和事实理由；即使因紧急情况不能说明理由的，应当事人的要求，行政机关也应当在1个月内将理由告知当事人。一些国家则在行政程序法中规定行政行为说明理由制度。

与政务公开相映衬的是，行政程序立法上对私情报给予了保护。美国1974年制定的《私人保密法》规定，行政机关对其掌握的公民个人的有关资料应予保密。该法被编入《美国法典》第5编第522条1节，成为《联邦行政程序法》的一部分。澳大利亚也于1988年颁布《隐私权法》，以保护企业、团体和个人的私情报。

2.规范行政裁决制度

1958年，英国制定《行政裁判所与调查法》，正式确立了由行政裁判所处理行政纠纷的行政救济制度。美国则早在1946年《联邦行政程序法》中就授予了相对人“行政上诉”权。澳大利亚1975年实施《行政上诉裁判法》。大陆法系国家虽然一般都设有专门的行政法院，但同时也确立了类似的以原行政机关或者其上级行政机关受理不服请求的制度。如法国的行政救济制度。德国以其1960年《行政法院法》和1976年《行政程序法》规范了行政申诉制度。融两大法系特点于一体的日本，于1962年颁布了《行政不服审查法》，确立了现今日本的行政不服审查制度。(www.xing528.com)

3.行政诉讼和司法审查制度的成文化

可以说以保护公民权益、监督行政机关依法行政为目的的行政诉讼制度与行政法有着同样悠久的历史。第二次世界大战以后，西方各主要国家都积极总结经验，以成文法规范行政诉讼。1945年，法国汇集了以前行政法院组织的零星条文，颁布了《最高行政法院组织法令》，它不仅是最高行政法院的组织规则，也是行政诉讼的程序规则。1948年，美国制定《司法审查法》。1960年德国颁布《行政法院法》。1962年日本修改其1948年《行政案件诉讼特例法》，颁布《行政案件诉讼法》。1977年澳大利亚实施《行政决定（司法审查）法》。

当代行政诉讼的主要发展趋势，一是诉权的扩大。过去，只有直接受到行政行为侵害的利害关系人才有起诉资格，现在这种限制已经大为宽松。在英国，以丹宁勋爵为代表的法官们自20世纪50年代起，就对传统的诉权制度进行了改革。他认为，当事人只要与行政行为有着“充分”利益便具有诉权，从而受行政行为的间接侵害的当事人也具有起诉资格。^[41]二是受案范围的扩大。各国在确定行政诉讼的受案范围时，立法大多由列举式转向概括式，审查对象也不局限于具体行政行为，还包括抽象行政行为。如澳大利亚《行政决定（司法审查）法》第5、6、7条规定，受到行政机关“决定”、“措施”、“拖延”等不利影响的利害关系人可提起行政诉讼。这里的决定既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。值得注意的是，该法还规定了对“正在或将要”作出的行政行为也可起诉，不同于大多数国家限于已经作出的行政行为。

4.行政赔偿立法的法典化

典型的例子是1910年德国颁布的《官吏国家责任法》，这一法律文件至今仍未完全失去其效力^[42]。但是，行政赔偿责任真正在理论上和立法实践上的成熟，还是在第二次世界大战以后。1946年美国颁布《联邦侵权求偿法》，率先抛弃了普通法传统的主权豁免原则。1947年，英国颁布《王权诉讼法》，彻底放弃了“国王不得为非”的封建神话，首次承认国家赔偿责任。同年，日本制定《国家赔偿法》。1948年，奥地利《国家赔偿法》颁布。1959年，瑞士制定《联邦、官署委员会及公务员责任法》。1967年，韩国颁布《国家赔偿法》。

5.关于申诉专员的立法

对申诉专员制度，各国一般是在宪法中加以规定后又制定有专门的申诉专员立法。芬兰于1919年，丹麦于1953年，挪威和新西兰于1962年，法国于1973年，澳大利亚于1976年在本国创设了相同或类似的制度。英国于1967年建立议会行政申诉专员，1973年在全国建立卫生行政申诉专员，1975年在全国建立地方行政申诉专员。世界各国各地的申诉专员制度在保障公民权利、促进行政公平与效率方面，发挥了重要作用。