行政法的多元和民主特征：内容优化

现代行政法在内容上紧随时代脉搏，体现出多元化和民主化的趋势。具体表现在：

1.政务民主

传统的民主以议会为中心，公众通过议会参政、议政，议会代表公众督政、控政。但随着现代行政法的发展，行政权力扩大，人们对议会逐渐失去信任，转而要求直接民主、直接参政，因而，现代行政法日益体现出政府和公众之间的一种相互信任与沟通的关系。各国行政程序法尤其是它所设立的听证制度正是体现着这种信任与沟通精神，为公众提供了直接参与政府决策和参与具体行政决定的机会。行政程序法的主要内容一是事先说明理由，它要求行政机关在作出行政行为时，须向相对人说明行为的依据；二是事中听取意见，相对人可以表达自己的意见，提供证据，进行辩论等；三是事后告知权利。行政机关作出决定后，须告知相对人在什么时间以什么方式向哪个机关提出不服，请求救济。其中大量内容体现政务民主之精神。

2.政务公开

政务民主的一个重要条件就是政务公开，这不仅仅是为了监督行政而增加透明度，也是为了使行政机关更好地为公众服务。政务公开的主要内容，一是行政依据公开，如美国1946年《联邦行政程序法》第522条规定：“除非某人确已及时获知有关内容，否则机关不得以任何方式要求遵守本应但并未公布在《联邦公报》上的规定事项或者使其受到不利影响。”同年，英国颁布的《行政法规法》对于行政法规的公布也给予了高度重视。二是行政资讯公开。各国行政程序法几乎都规定了行政机关应当根据相对人的申请提供有关资讯，允许其查阅卷宗等。三是行政过程公开。世界各国行政程序法广泛规定行政程序上的听证制度，使得相对人有机会参与行政过程。四是行政决定公开。如1976年德国《行政程序法》第43条第1款规定：“行政行为自被通知到该行为所针对的个人，或者受该行为影响的个人时始产生效力。”

3.行政行为多元化

除了传统的行政行为形式如行政处罚、行政强制措施外，现代行政法在行政行为的表现形式上呈现出多元化的趋势，新的行政管理手段层出不穷。特别是反映所谓“软化行政”的诸项行政行为的出现和发展更是充分地体现了这种多元化的趋势。这种多元化趋势产生的根源在于现代社会的发展所带来的行政法理念的变化，体现了现代行政走向实质法治的特征。

以行政指导为例，行政指导起初主要是一种行政行为现象或者说是一种行政事实行为，由于其所具有的操作上的简便性、手段上的温和性和充分体现对相对人意志的尊重等特征，顺应现代行政法的发展而受到行政主体和相对人的广泛欢迎。这一新的行政行为随着其运用领域的逐步拓宽和影响范围的逐步扩大而引起学术界的重视，并受到立法者的关注，1993年日本《行政程序法》第一次对行政指导作出专门规定。

行政合同同样因具有所谓“软化行政”的特点而在现当代得到广泛应用。相对于行政命令和民事合同而言，行政合同所具有的行政性和民事性的双重特征适应了现代社会政府职能扩张、国家对经济活动进行干预的社会客观需要。采用行政合同的方式管理经济，既能够实现国家公共行政目的，又不致破坏经济活动本身的秩序，因而具有深厚的社会基础。其产生的思想根源正在于现代社会民主观念的形成和国家观念的转变。^[35]“行政合同应用最广泛、且最具制度化的当首推法国”；而“在英国，利用契约作为推行政府政策的手段，已成为行政机关经常采用的方式”；“在美国，行政法的产生和发展与国家对经济的干预有着直接的联系，而政府契约的出现则与福利国家有关”。^[36]1976年《德国行政程序法》则以专章规定了公法合同。^[37]

4.多渠道救济和多形式监督(www.xing528.com)

在行政权的行使逐渐从权力走向福利的过程中，与行政权的行使关系最为密切的是人们要求行政机关提供积极、有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力扩大进行有效的监督，以及对行政权力侵犯公民权利实施完备的法律救济。而一个简单的道理是，监督、救济的途径必须与被监督、被救济的行为相适应，行政行为和行政管理手段的多元化和复杂化必然要求和导致多途径、多方面地实施监督与救济。因此，尽管从行政法产生之初直至今日，对行政行为的事后救济都是行政法上一项非常重要的内容。但是，第二次世界大战以后，这种事后救济制度有了新的发展和变化，行政诉讼不再是唯一的手段，各国都确立了多途径的救济机制。一般而言，对相对人权利的救济途径亦是对行政机关实施监督的方式。这一时期，行政法发展的一个显著的特征是司法单轨制的危机和行政救济途径与行政监督形式的多样化。

（1）行政裁决

英美法系国家向来坚持由普通法院统一审理和裁决行政纠纷的“司法单轨制”，然而由于行政职能的强化，社会经济、科技的进一步发展，行政纠纷日益具有复杂性和专业性，并且要求及时解决。由普通法院按照严格的诉讼程序应付这些问题造成案件的大量积压，甚至出现较多的裁判错误，“司法单轨制”出现危机，由专业性行政机构以简便程序处理不断增多的行政纠纷成为必要。因此各国纷纷建立行政裁判制度，以发挥行政机关内部机构处理行政案件的优势。

（2）行政赔偿

行政赔偿责任是国家责任的一种。在资本主义以前，由于绝对奉行“国家至上”理论，国家处于法律之上，国家对自己的行为不承担任何责任，所以不可能有行政赔偿制度。资本主义建立后，基于人民主权和民主制度的要求，在“人民主权”、“天赋人权”、“法治主义”等政治和法律原则之下，国家无责论失去了政治和理论依据。于是，在各国立法和司法实践中逐渐出现了过错官员责任制度，即行政官员对其有过错的职务行为造成相对人损害的，应负个人赔偿责任的制度。此后，为了使公民的合法权益得到全面的救济，基于国家责任理论，这种官员个人赔偿制度很快被国家赔偿制度所代替。到20世纪20年代，行政赔偿责任得到迅速发展。

（3）行政补偿

行政补偿是对合法的行政行为造成公民权利缺损予以救济的一项制度。行政补偿制度起初源于私有财产神圣不可侵犯理论，典型的规定是法国《人权宣言》第17条的规定^[38]，以后各国宪法纷纷作出此规定。随着国家赔偿制度的建立，行政补偿制度依赖国家赔偿制度的建立而得以制度化。行政补偿制度的产生是国家责任的一次重大进步，有利于人民获得较完全的救济。

（4）申诉专员对行政失当的救济

1809年瑞典依据宪法规定，首创设立独立的调查官员（Ombudsman），调查市民对行政失当（Maladministration或译为“不良行政”）所作投诉的制度。这一制度首先传播到斯堪的纳维亚半岛国家，但其真正为世界各国各地广为借鉴和采用，则是在第二次世界大战以后。各国申诉专员制度具体内容虽有不同，但其共同的特点在于申诉专员独立于行政机关，专门对行政失当行为展开调查并提出改进建议，因而主要针对行政失当行为实施救济。