行政法理念的演变：由权力到福利

行政法的基本理念体现着行政法的存在基础及其价值追求，支撑着行政法体系的建构和适用。自17世纪中叶英国资产阶级革命以来，近代意义的行政法得以产生和发展。在17、18世纪的自由资本主义时代，各国行政法无不围绕“行政权力”建立起适合本国国情的行政法律制度。总的说来，这一时期的行政法理念集中于“权力行政”，即“警察行政”。正如路易·亨金所言：“宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。”^[23]人们深信“最好的政府，最少的管理”。这一时期政府的任务在于：“（1）保护国土，不受邻国侵犯；（2）在国内维持正义，安定秩序，使富人财产不受侵犯；（3）举办私人所不愿办之事业。”^[24]公共行政被局限于国防、外交、警察、税收等以“权力行政”为特征的狭小范围。正因为如此，在被誉为“行政法母国”的法国，19世纪70年代以前，行政法都是以“公共权力学说”为其基本理念。该说认为，公共权力就是国家赋予行政机关国防、外交、警察、税收等方面的权力。行政机关的活动可分为两类：一类是行使公共权力的活动，即权力行为，以命令和禁止为特征；另一类为事务管理活动，称为管理行为，它以行政机关和当事人处于平等地位采取合同方式为特征。前者适用行政法，受行政法院管辖；后者适用私法，受普通法院管辖。^[25]公共权力观念确立后，影响了整个大陆法系国家的行政法理论。

这种行政法理念是适应当时社会的经济发展状况的。在18、19世纪的自由资本主义时期，刚刚挣脱了封建专制桎梏的资本主义生产关系，完成了从“身份”到“契约”的转变。人们笃信自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则，要求经济完全按照市场自身的规律自由发展，反对国家以任何形式干预经济。正如古典政治经济学始祖亚当·斯密所言：“在市场的自发秩序下，当每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就像被一只看不见的手指引着去实现公共利益。政府不应过多地干预经济，应放任经济的自由发展，依靠市场自发调节。”^[26]于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，担当起社会的“守夜人”，行政的职能集中于“秩序行政”，即保障国家的安定、社会的安宁，确保人民的权利（私有财产权）和自由（契约自由）。

然而，自由放任的市场经济在19世纪末20世纪初进入垄断资本主义时期后，市场以其自身无法克服的自发性、盲目性、滞后性开始带来一系列的社会问题。周期性的经济危机、通货膨胀、失业等，一方面严重阻碍了经济自身的发展，另一方面动摇着社会秩序的稳定。1929—1931年爆发的世界性的经济危机，更是打破了市场万能的神话，暴露出资本主义生产社会化与无政府主义之间的尖锐矛盾。在此情景下，以凯恩斯为代表的宏观经济学主张通过国家干预这只“看得见的手”对社会经济进行综合性、经常性的调节。凯恩斯主义相继为各主要资本主义国家采纳，行政开始干预社会生活的各个方面，人们期待着“最好的政府，最大的管理”。在干预经济的同时，为了满足公共利益，政府还大量从事社会教育、卫生、交通、公共事业等方面的活动。在这些活动中，典型的“权力”特征已很微弱，但它又与私人行为不同，不受民法支配而是适用行政法。因此，在法国，传统的“公共权力”标准被抛弃，而代之以“公务”观念。根据新的标准，凡是行政机关直接以满足公共利益为目的的活动都是公务活动，适用行政法。然而，随着“二战”后“福利国家”的到来，行政职能的进一步变化，公务学说已不能完全界定行政法的外延，从而受到动摇。现代行政法已很难提出一个能为多数人接受的简单明确的理论作为其基本的观念，而呈现多元化的态势。(https://www.xing528.com)

第二次世界大战以后的资本主义国家，随着经济的恢复和高速发展，政府不仅要面对继续存在的垄断、失业、经济危机、通货膨胀等问题，同时还需要面对一系列与经济发展密切相关的新问题，如环境、能源、交通、通信等，以及由城市化所带来的人口膨胀、教育、卫生、人口老化、妇女儿童权益、医疗保险等诸多社会问题。行政职能因而进一步得到强化，行政管理手段也日益多样化，出现行政指导、行政合同等新的行政管理方式。社会生活中，行政权的作用已经是无所不在、无时不在，其范围涉及“从摇篮到坟墓”。以公共福利为目的的行政服务功能得到了极大的发挥。面对这些新的发展，即使习惯于从司法审查角度理解行政法的英美国家学者也不得不承认：“越来越多的服务性项目，如帮助残疾人、分配福利、资助需抚养的儿童、医疗服务等都放在行政程序的监护之下。人们对环境保护事务越来越关注，这又导致了具有更大权力的新机关的诞生。传统的管理领域与正在不断扩大的社会福利和环境领域相比，可谓小巫见大巫了”。^[27]的确如此，现当代行政法已普遍注重构建“实质的法治国家和给付国家的综合体制（社会法治国），即行政应为给付的主体，而予人民充分的照顾”。^[28]随着20世纪集体主义理论的兴起，壮大经济实力，增进社会福利，全面提高人民的物质和精神文化生活，正是现当代各国行政法共同的价值追求。

从另一个角度说，一个阶级在取得政权以后，已经不再强调斗争与对立，而是宣扬信任和合作，从而认为行政机关与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。法国法学家狄骥的社会连带主义法学，奥地利和德国学者的利益法学，德国当代学者的团体主义思想，美国法学家庞德为代表的社会实证主义法学，都论证了某种服务与合作的信任关系。而这种种理论的目的就在于推行和提高社会福利，强调和平和发展，强调追求最大限度的物质文明。