评估指标体系的框架和选取缘由

（一）评估指标体系的框架内容

《政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系》共设计了4个一级指标，分别是制度建设、行政措施、保障状况、监督机制，并下设10个二级指标和48个三级指标（见表4）。

表4：政府履行残障人受教育权保障评估指标体系

续表

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（二）各级指标的建构缘由

1.一级指标的选取主要是以法律、法规、政策，尤其是《残疾人教育条例》中规定政府义务和职责为主线来搭建的

具体来说，“制度建设”旨在评测省级政府是否依据国家颁布的法律、法规、政策或标准出台相应的残障人受教育权的具体政策与措施；“行政措施”则是从事权划分的角度来评测省域内政府是否切实履行应尽的职责，包括教育经费的发放、学校和教育教学设备的配备、教育的培养及相应的权益保障组织的建立；“保障状况”旨在评测省内残障人的教育效果，包括了残障人在义务教育和非义务教育阶段接受教育的状况；“监督机制”则从对行政权力的制约和监督角度来反映政府建立的行政救济和政府问责工作情况。

2.“制度建设”下二、三级指标及构建缘由

地方政府是具体落实残障人教育工作的主要责任人，政府制定出台法律法规的具体实施细则和配套措施政策是保障残障人受教育的前提，是规范特殊教育行为的依据，也是提高政府管理效率的重要保障。依据我国《立法法》的相关规定，地方政府有制定政府规章和规范性文件的权力，本研究主要依据国家规定的法律法规，在“制度建设”下设了“宏观发展规划”和“具体制度规定”两项，从宏观制度和微观措施两方面观测地方政府制度出台的情况。《残疾人教育条例》第3条提出“保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育”的目标，本研究在宏观制度层面分别考察义务教育和非义务教育阶段的相关政策。因有些政策只有省级政府才有制定权，因此此部分主要监测省级政府的履职情况。(www.xing528.com)

具体制度的设计主要选取了残障人受教育权保障过程中目前存在的突出问题，包括：全面推进融合教育、加强专业化特殊教育教师队伍建设、建立全面的特殊教育质量保障体系、健全特殊教育经费投入机制、保障残障学生与普通学生在获得教育机会上的实质平等。此外，为了保证指标体系具有一定的前瞻性，设置了我国目前的法律、法规、政策中没有明文规定的制度要求，如“允许残疾人在特殊教育学校从事教学工作的制度”一项中，我国并未明确规定要给残障人进入教师行业提供政策倾斜，甚至有些地方存在着歧视和限制残障人从教的规定^[23]，教师资格体检标准在各省市之间标准不统一，部分省市的体检标准残疾歧视现象比较严重。这违反了残障人职业自由选择权，也不利于残障人教育质量的提升，因此设计该指标就是为了消除上述的制度壁垒，发挥指标的引导作用。考虑到各省情况不同，有些省份可能针对某项问题专门出台文件，而有些省份可能在一份文件中对以上问题均予以细化规定，因此本研究在评价时不考虑文件的数量而是根据内容评估，即只要制度文件内容涵盖以上方面的就可给予分数。

3.“行政措施”下二、三级指标及构建缘由

该类指标反映了政府是否切实贯彻落实《残疾人教育条例》等相关法律、法规、政策所规定的职责。本部分结合特殊教育的特点来观测政府在财政上、机构设置上、硬件保障和师资保障措施上是否落实到位。“行政措施”分为“经费保障”“组织保障”“设施保障”“师资保障”。

“经费保障”可以反映政府对残障人教育事业的经费投入情况，体现政府对残疾群体受教育权的财政支持力度。“组织保障”的内容多来源于《第二期特殊教育提升计划》，旨在健全特殊教育专业支撑体系。《残疾人教育条例》明确要求县级人民政府教育行政部门应当建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残障人教育专家委员会^[24]，因此本研究设计的指标主要观测某省是否贯彻相关要求；“设施保障”的内容大多来源于《普通学校特殊教育资源教室建设指南》和《无障碍环境建设条例》。本研究设计了仪器设备、特殊的教材教具等指标，虽然实践中是由学校予以购置，学校是否能够给残障学生提供这些支持，主要决定于政府的资金和监管是否到位，所以这些指标实际反映的是政府对残障人教育事业的履职情况，评估对象仍然是政府；教师在残障人教育的过程中起着核心作用，教师的素质直接影响教育质量和教育效果。“师资保障”项下设计的指标主要参考《残疾人教育条例》第六章“教师”和《第二期特殊教育提升计划》第3条第5项。特殊教育是一门多学科交叉形成的新兴学科，教育学、心理学、医学等均为特殊教育的发展奠定了坚实的基础，同时也对高校特殊教育专业的师资队伍结构有了更高的要求。我们考虑到特殊教育的特性，设计了除配备特教教师以外的其他专业人员指标，如康复师、心理健康教师等，以体现“医教结合”的原则。考虑到重度残障人的教育需要，体现“零拒绝”原则，我们为不能到校就读的适龄残障儿童、少年的教育需求设计了指标，以回应《残疾人教育条例》的相关规定，将“特殊教育学校为不能到校就读的残疾学生提供送教上门或远程教育服务”放入师资保障项。提高特殊教育质量是现今特殊教育面临的重要问题，因此“每年度全省特殊教育学校巡回指导融合教育工作的频次（率）”的设计旨在促进教学质量的提高，也用于反映师资保障情况。

4.“保障状况”下的二、三级指标及构建缘由

残障人教育事业不应仅关注义务教育，非义务性教育对残障人的生活和发展意义重大，目前我国残障人教育事业的主要问题是义务教育阶段的“质量提升”和非义务教育阶段的“机会共享”的问题，因此我们设计了“义务教育”和“非义务教育”两类指标。这部分的指标选取及计算公式选自《中国教育监测与评价统计指标体系》，并结合特殊教育的实际修改而成。当下义务教育阶段工作的重点和难点是推进融合教育的发展，我们以推进融合教育为导向选取指标，如“普通学校融合教育的比率”是考察义务教育阶段随班就读和在普通学校附设特教班学习的残障儿童少年的比例；“义务教育阶段特殊教育学校在校生所占比率”是考察义务教育阶段特殊教育学校的教育巩固情况；“残疾人高考录取率”观测高校录取残障学生的情况，反思报考制度或合理便利措施的落实情况。

5.“监督机制”下二、三级指标及构建缘由

行政权力规范越透明，权益纠纷救济制度越健全，残障人权益保障才会更有效。因此，我们在“监督机制”下设了“权益救济”和“政府问责”两项指标。建设透明有效的权益救济机制是程序正义的要求，保障残障人受教育权争议得到妥善解决，是实现公平、有质量的特殊教育的重要一环。政府问责机制是行政系统内部的制约与监督，包括了上级政府对下级政府的监督，也包括该级政府自己的自查自纠。“县级以上政府每5年至少实施一次残障人教育实施情况专项督导”该项指标可反映上级政府对下级政府部门职能履行的监督指导情况以及效果，这些指标内容依据《教育督导条例》的相关条文^[25]设计。“残疾人教育保障政策的落实情况纳入政府考核体系”指标，在今后评估时可以通过申请政府信息公开来获取数据。