私募发展在证监会统一监管下的趋势

通过上文对我国私募股权投资基金^[12]及私募证券投资基金发展历程的详细梳理可知，两者在不同的市场需求激发下萌芽，同时长期受不同的监管部门管理，监管思路及尺度不尽相同。《证券投资基金法》在1999年始的起草及2012年的修订过程中对该法调整范围（核心在于是否将私募股权投资基金一并纳入调整）及私募基金监管职能承担主体的激烈探讨不曾停息。在私募行业不断发展的背景下，多部门分头监管的弊端逐渐显现，顶层设计在该方面亦有所规划考量。2013年6月，中央机构编制委员会办公室（简称中央编办）印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确将包括创业投资基金在内的私募股权投资基金的管理职责赋予证监会，由证监会负责组织拟订监管政策、标准和规范等。以此为起点，证监会主导的将私募证券投资基金和私募股权投资基金及市场上以期货、期权、艺术品、红酒等为投资对象的其他种类私募投资基金均纳入调整范围的《私募投资基金监督管理暂行办法》着手制定^[13]，于2014年6月30日审议通过，并于2014年8月21日正式实施。

2014年1月17日，中基协发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，私募备案制正式落地，同年2月7日起正式施行。证监会授权中基协办理私募基金管理人登记及私募基金备案，对私募基金业务活动进行自律管理，由此开启了中基协备案管理新时代。2014年3月，中基协为首批50家私募机构发放私募基金管理人登记证书，取得资格的私募机构可以从事私募证券投资、股权投资等业务，成为资管行业正规军。自此私募机构从投资顾问华丽转型为提供全流程资产管理服务的管理人。

前述备案制落地后，中基协秉承宽进自律的监管原则。2014年5月，国务院发布的新“国九条”（即《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》）中亦再度重申：私募基金应本着适度监管原则，私募发行不设行政审批，但需确保事中事后监管。“宽进”不设门槛的准入条件下，新设私募机构如雨后春笋般批量崛起，私募基金产品发行的数量呈井喷之势。截至2016年1月底，已登记私募基金管理人25841家，已备案私募基金25461只，认缴规模5.34万亿元，实缴规模4.29万亿元，私募行业的从业人员38.99万人^[14]。

私募市场体量疯狂增长的背后，风险亦在不断积聚。市场上私募机构规范程度参差不齐，宽松监管未达到真正“自律”的效果。部分私募机构备案信息失实现象严重，2015年12月，中基协启动对北京地区私募基金管理人入会申请信息核查工作，在被核查的397家管理人中，超过50%的机构登记备案信息与事实有出入^[15]。部分私募机构违规展业现象严重，2015年5月中基协建立投诉登记制度至2016年3月，针对私募基金的投诉事项共495件，占比高达85%^[16]。不少私募机构甚至利用低门槛准入的备案牌照非法自我增信，以私募基金为名开展非法集资等违法违规活动。私募行业乱象丛生。监管部门亦强烈地意识到备案的私募机构快速扩容带来的金融风险累积，2015年12月17日，时任中国证券投资基金业协会会长洪磊在“新金融、新动力”论坛上发表讲话时指出：与私募业务的蓬勃发展相比，私募监管有所滞后，违规募集成为私募基金乱象之源。面对私募基金募集运作不规范、行业信用风险不断加大的现实，中基协正在推出若干自律举措。(www.xing528.com)

2016年被称为我国私募监管元年。2016年2月5日中基协发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，提出了废止私募基金管理人登记证明、对长期空壳私募进行注销、对未及时履行信息报送的进行严惩、引入法律中介机构尽职调查、提高对高管资质要求等五大措施，全面抬高了私募行业的准入门槛。自2016年2月始，中基协陆续发布了一系列监管新规，旨在构建“7+2”自律规则体系。该体系主要包括7个自律管理办法和2个指引。7个管理办法包括：募集办法^[17]、登记备案办法^[18]、信息披露办法^[19]、从事投顾业务办法、外包服务管理办法^[20]、托管业务办法、从业资格管理办法^[21]。2个指引包括：内部控制指引^[22]、基金合同指引^[23]。前述办法和指引初步构建起私募基金的监管框架。除此之外，中基协针对私募市场最新动向持续更新私募基金登记备案相关问题解答，至2018年8月29日已更新至解答十五；在总结实务监管经验的基础上，中基协先后于2018年1月12日及2019年12月23日分别发布了《私募投资基金备案须知》，持续强调要求私募基金回归专业本源。

如上所述，为推动私募行业长期健康稳定发展，中基协持续发力，在探索中不断砥砺前行。但中基协在性质上属行业自律组织，中基协发布的一系列规范属于行业自律规则。自律管理和行政管理之间的边界问题在私募行业一直颇为模糊且长期存在争议。顶层在此方面有所布局，但在现实的拉锯中，相关法律法规的落地历程并不顺畅。2017年8月30日，国务院法制办公室对外发布其与中国证监会共同起草的《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》并公开征求意见。该条例自2016年起至2020年连续四年被纳入国务院年度立法工作计划，但至今未正式出台。私募暂行条例“难产”的具体原因不得而知，但实践中中国证监会及其派出机构实施行政监管措施规则供给不足的问题始终存在。就此，2020年9月11日，中国证监会发布《关于加强私募投资基金监管的若干规定（征求意见稿）》，进一步就加强私募基金行业监管，打击各类违法违规行为的相关问题进行了详细规范。2021年1月8日，前述规定正式发布，监管威慑力度显著增强。私募严监管在持续推进过程中，随着私募市场不断深入发展、优胜劣汰，监管也逐步精细化、精准化。