城市地王现象中的增长机器：探析城市政府的特点

西方传统的城市政体论认为，公民通过选举来获得自身在增长联盟中的合法地位，而地方商业社区因为具有对资源的控制权，也在增长联盟中具有强大的讨价还价的能力，因此城市的增长联盟是由地方政府、地方商业社区和公共团体组成的。［6，11－13］在中国，因为不实行公民普选制度，普通民众基本被排除在增长联盟之外；而政府对国内企业的强大约束力使得国内私营企业的力量较为薄弱；在经济全球化的影响下，国外资本大量涌入中国，外资企业在中国的城市增长联盟中也拥有了较大的话语权。［16，18，24－25］

但是，“地王”现象中增长机器论研究的背景和内容不同于上述的城市政体研究，也不同于近年来国内学者关于土地利用和开发的研究：（1）在“地王”现象中，参与“地王”竞逐的全部为国内资本，并没有国外资本的干预；（2）“地王”现象是一种土地过度投机现象，它是在开发商争夺土地使用权时产生的，并不涉及土地的实际开发与利用，而且很多中标的“地王”并未得到有效的开发利用；（3）因为“地王”是一种交易现象，因此普通民众（即潜在的反增长联盟成员）在“地王”的产生中并没有发挥作用，只是在后续的拆迁中才对“地王”有了反抗行为；（4）由于土地所有权与使用权涉及政治的层面，因此中央政府在土地使用权转让过程中进行重要的调控，约束增长联盟的发展；（5）地方（城市）政府在“地王”的酝酿、产生和发展中起着关键性的作用，成为联结房地产商、普通民众与中央政府的纽带。因此，“地王”现象中的增长机器与城市政体有以下几方面的特点：

（1）地方政府在增长联盟中处于支配地位，是增长联盟的核心。中央对地方的分权导致地方政府在处理城市事务时具有很大的自主权与独断权。地方政府对于土地使用权出让金收入的追求，使得其在某种程度上是期望“地王”的产生的。受官本位思想的影响，官员在城市事务的决策中具有决定性作用，进而使得政治权力因素在增长联盟中发挥主导作用，而不是对资源进行控制。现行的官员任命制度使得地方官员“向上看，而不是向下看”［24］，官员对民意的关注不够，反增长联盟的力量因此更为薄弱。

（2）中央政府对增长联盟有绝对的、最终的调控能力。土地所有权与使用权在政治中的作用非常重要，而中国正处于社会主义市场经济转型期，所以中央政府对土地市场的调控更为谨慎，并且更加关注“地王”问题的走向。中央政府出台的一系列土地法规体现了其对土地使用权的渐进式改革策略。在西方，增长联盟主要涉及城市内部的博弈，但在我国的“地王”现象中，城市政体／增长机器突破了城市内部的局限，增长联盟的地方、场所博弈被推到了国家的层面。(www.xing528.com)

（3）增长联盟与反增长联盟之间、内部分别构成“合作—冲突”连续统。在土地投机与开发中，增长联盟与反增长联盟并不是完全对立的，二者既合作又有冲突；二者之间也没有分明的界限，是逐渐过渡的。随着权力等级的降低或远离权力—利益中心，地方政府由支持增长联盟向支持反增长联盟过渡；地方商业社区因对资本利益的趋向性，会在增长联盟成员与反增长联盟成员之间反复变换角色。

（4）增长机器与城市政体类型会随着地方政府财政收支平衡能力的变化和社会国民意识的发育而发生变化。在地方财政相对充裕和公民意识强烈、居民趋于理性的地区，例如北京、上海等地区，增长机器与城市政体的发展更倾向于消费政治；而采用增长策略的地方则更容易激化社会矛盾，使社会发展的综合成本增加。同理，这种类型的时空演化也必然不是二元的，而是具有连续统属性的。因此，关于土地问题，如所有权、经营与管理权等的社会体制渐进式改革方案可能有助于解决当前地方土地市场发展中上层建筑层面的内部矛盾，这种方案也极有可能转化为制度性推动力，促进社会主义市场经济的发展。