对航运业的补贴从资金方面使全球化变得可行，但对国际贸易的补贴则使全球化引发争议。
就国际贸易而言，“补贴”一词并没有明确的定义。政府为鼓励一些企业在某地设立工厂而给予资金支持，这显然是补贴。但还有一些补贴则不易被察觉，例如政府为外国客户的银行贷款提供担保，这样它就能够购买出口商品。除非借款人违约，纳税人不得不为坏账埋单，否则这类补贴不会引起注意。隐藏在税法中的特殊减税政策、国家对某项工业研究计划的资助、使国内生产商能够提高产品价格的进口限制等，都是补贴。还有一些更加隐蔽的补贴，如要求军方只能采购国内制造的设备等。这些补贴有一个共同点，即一个国家的政府通过影响另一个国家的进口、出口和投资来扭曲竞争。[1]
在一个几乎所有贸易都在国内进行的世界里，一国政府对其农民或制造商的补贴对于其他国家来说并不是什么大事。传统经济学家认为这种不在乎的态度是合理的。但对购买商品的国家而言，出口补贴是一大幸事。如果有人想以低于生产成本的价格卖给你某样东西，那为什么要拒绝这份礼物呢？直到20世纪60年代，对国际贸易中不公现象的申诉主要是针对工资差异，而非补贴。例如，20世纪50年代，美国制造商强烈抗议日本的进口服装时，它们反对的是“外国廉价劳动力的竞争”。1957年，当时还属低工资国家的日本同意限制棉制服装的出口。[2]
到了20世纪60年代，补贴才开始成为一个敏感问题。美国政府将军事和太空项目的合同给了美国公司，而欧洲国家反对美国人利用政府资助的研究，在制造客机、计算机和其他数千种面向民用市场的产品上获得不公平的优势。欧洲的飞机制造商一直在生死线上挣扎，直到1970年，法国、德国、荷兰、英国和西班牙的制造公司（大部分是国有企业）不得不做出一个艰难的决定——合并成一家泛欧公司，即空中客车工业公司。美国旋即抱怨大量补贴流向了空中客车。欧洲人对此做出反击，声称波音公司和洛克西德公司等美国航空航天公司的商用飞机得到了同样补贴。这场争端将持续数十年，当一家公司在某次交易中战胜了它的竞争对手时，争端就会再次爆发。
欧盟借“结构调整”之名，试图遏制钢铁、造船、化工和造纸等经营状况较差的产业的萎缩趋势，希望建立足够强大的企业参与国际竞争。欧洲的政治家们担心，如果任由这些产业崩坍，欧共体的生存会受到威胁。美国联邦政府对个体企业的现金补贴并没有那么大方，但州政府和地方政府经常利用补助金和低息贷款鼓励新企业的建立，同时维持既有企业的生存。其他国家则强烈谴责美国的一些行径，包括大量使用贸易壁垒来保护国内陷入困境的产业，要求使用政府资金采购的商品必须是在美国国内生产的，而不能是进口货。美国还将庞大的国防预算用于资助航空器、计算机和其他易于改作民用的尖端技术的开发。加利福尼亚州的微电子产业之所以能跻身世界领先地位，部分是因为美国军方将大量资金注入硅谷的公司。1967年以前，美国生产的集成电路中一半以上被用于导弹系统，美国芯片制造商的规模让其他国家望尘莫及。这些对美国出口商有利的公共开支是否已经构成不公平的补贴？这将成为此后多年争论的焦点。[3]
早在20世纪50年代，对钢铁、化工等资本密集型产业的补贴就已是争端的焦点。由于历史原因，全球大部分产能集中在一些发展单一产业的城镇，如俄亥俄州的扬斯敦和德国西南部的路德维希港，许多龙头企业几十年前就已经在这些地方开设工厂。这些地区的高工资对成本的影响不大，因为劳动力只占生产成本的一小部分，而既有工厂的规模效应带来的成本优势使其他国家的新工厂难以立足。当亚洲和拉丁美洲的国家决定建立自己的钢铁和化工产业时，它们只能通过补贴工厂并限制进口以保护国内生产者的手段才有可能获得成功。
但正如我们在第四章看到的，这种进口替代策略经常不起作用。印度和阿根廷等国的大部分新工厂耗资不菲但没什么价值。它们生产一些本可以用更低价格进口的东西，对推动经济增长和解决贫困问题毫无贡献。然而，日本的进口替代战略十分成功。在限制进口和补贴等强有力的政策扶持下，日本的制造业从制衣、焊接电路板等劳动密集型产业起步，发展到有能力大规模生产机械、汽车、化工产品和金属制品。日本的独到之处在于日本政府在排斥国外竞争者的同时，也迫使国内企业展开激烈的竞争并将产品出口海外。没有竞争力的公司只能面对失败，而胜利者具备了与海外一流企业一争高下的生产力。[4]
日本的进口额在此前20年一直高于出口额，但到了1965年，日本开始出现贸易顺差。这种现象持续了46年，其间只出现过短暂的中断。物美价廉的达特桑牌汽车和丰田汽车出现在美国街头，日本的钢铁制品也进军加利福尼亚州。在加利福尼亚，跨太平洋运输钢卷的费用比从匹兹堡和芝加哥通过铁路运输的费用更低。1968年集装箱船的运输业务开通后，运输成本进一步降低，运输过程中的货物损失减少，美国和加拿大电器商店的货架上摆满了日本制造的电视机、音响和微波炉。到了1970年，日本已经成为一个高度工业化和经济极度繁荣的国家，工厂生产带来的收入占其国民总收入的45%。与此同时，各种官方或非官方的贸易壁垒使国外产品在日本寸步难行。1966年，日本共组装了约250万辆汽车，而进口汽车只有15244辆。
1968年，在钢铁行业的强烈抗议下，美国国务院要求日本和欧洲“自愿”限制它们各自的钢铁出口。几个月后，美国的彩色电视机制造商声称日本的电视机正在破坏它们的产业，而总统候选人理查德·尼克松已经承诺要限制从日本进口纺织品。1969年1月，尼克松上台。不久后，他告诉记者自己“更希望在自愿的基础上处理这个问题”。由于日本在出口市场和军事防御方面均依赖美国，日本政府明白了这一暗示。强势的日本通商产业省（简称“通产省”，现在的日本经济产业省）限制了纺织品的出口，并向日本企业发布了新的指导意见。1972年，通产省宣布：“‘我们必须扩大一切产品的出口’这一观念已不再适用……从目前的情况来看，该政策易于引起其他国家的不满。”[5]
1973年10月爆发的石油危机，将出口补贴变成了商业战争的利器。中东石油出口国减产，石油价格因此飙升，并导致世界其他地区出现经济衰退。日本面临着比其他国家更严重的危机，因为它自身完全不生产石油。为了筹集进口石油所需的美元，东京政府急于扩大出口。但日本无法再制造低价的商品：其3/4的能源来自如今价格高昂的石油，而以美元计算的工人平均工资在1971年到1973年间上升了38%。通产省决定，为了日本的繁荣，依赖廉价能源或廉价劳动力的产业应该让位于“知识产业”。通产省希望日本不再通过出口玩具、服装和晶体管收音机，而是通过销售汽车、先进电子产品和精密机械来实现财富增长。
通产省有能力也有资金实现自己的构想。它鼓励竞争者自行决定其中哪些铝冶炼厂、造纸厂和造船厂应该关闭。由于大量纺织厂被关停，日本在1972年对美国许下的限制合成纤维出口的承诺轻而易举地实现了。依照通产省的建议行事的公司会得到津贴和补助贷款以开展新的业务，而且还会得到保护，免受进口商品的竞争。此外，1973年至1979年的产业结构调整虽然使80万制造业工人失去工作，但政府的慷慨补贴缓解了他们的痛苦。[6]
汽车制造业是最受重视的行业之一。虽然日本汽车体积小，乘坐起来不是特别舒适，但它们能完美应对石油危机，而耗油量大的凯迪拉克和宝马等汽车的驾驶成本越来越高。从1973年到1980年，日本的年汽车出口量几乎增加了2倍，卡车出口量增速更快。1980年，美国销售的汽车中有1/4是日本汽车。但在日本，工人们不太可能用他们迅速增加的收入购买雪佛兰或大众等美国汽车，因为关税使外国制造的汽车的价格增加了30%到40%，而且大型进口汽车的注册费用远高于小型日本汽车。结果，札幌和福冈的汽车经销商很少愿意销售外国车。[7](www.xing528.com)
与通产省官员设想的一样，“更轻、更薄、更短、更小”的信条得到了日本公司高层的认可。到了1975年，机械和运输设备占日本出口的一半，这个份额是20年前的4倍。得益于通产省对研究和开发的支持，日本工厂开始大量生产计算机、先进的光学相机、数控机床和高性能的彩色复印机。不过，并不是所有得到通产省扶持的产业都能获得成功。尽管通产省鼓励日本生产商用喷气发动机，但它们并未取得成功。不过，日本限制进口并促进出口的战略，帮助它在与那些能够生产尖端工业品的国家做生意时获得了巨额的贸易顺差。日本的新的贸易模式迅速成为一个国际问题，美国、加拿大和西欧的政治家和工会成员都愤怒无比。美国中西部、英国中部、德国鲁尔区和法国北部等地区的工业区受到进口商品的严重打击，工厂纷纷倒闭，一个新的经济术语“去工业化”随之出现。[8]
在全球经济增长放缓之际，日本进军先进制造业，并对自第二次世界大战以来在全球化中发挥重要作用的布雷顿森林体系发出了挑战。当初参与协议磋商的人并没有盲目乐观。他们深知每个政府都肩负着为工人、企业和社区提供帮助的压力，但没有预料到补贴问题会严重到对更加开放的世界经济造成破坏的地步。日本受到指责，它在使大量享受高补贴的出口商品充斥全球市场的同时，却不让自己的市场对外开放。批评者控诉，通产省对贸易的严重干预，损害了其他国家的利益，仅使日本一国获利。[9]
17个贸易规模最大的国家在1960年达成的协议正是为了应对这种情况。根据该协定，如果受到补贴的出口商品对进口国家的产业造成了“实质性伤害”，则该进口国有权对出口商品征收与其补贴等额的进口税，这就能削弱外国产品的成本优势。这一规定十分奏效。日本政府不希望被指责为违反国际规则的国家，于是它再次同意“自愿”限制出口，就像1972年为安抚理查德·尼克松而承诺限制合成纤维出口一样。1977年，日本政府限制国内公司向英国出口汽车以及向美国出口彩色电视机。1978年，它对汽车、摩托车、钢铁、电视机、船舶、复印机、手表和照相机等商品的出口商实行“强化监督和指导”政策，还为向美国和加拿大出口的机床设定了最低价格，使日本公司无法通过低价战略来占领市场。次年，美国对螺栓、螺母和螺钉征收15%的关税，以“拯救”在与日本的竞争下受到威胁的美国工业，尽管它的工厂极其落后且低效。[10]
同年，即1979年，美国第三大汽车制造商克莱斯勒公司濒临破产，这也预示了美国即将面临大规模失业潮。美国国会为维持克莱斯勒公司的生存，同意为其高达15亿美元的贷款提供担保。其他汽车公司同样处于破产边缘，1980年成为美国汽车产业历史上最糟糕的年份之一。尽管销量下滑的罪魁祸首是高利率和车型问题（小型车很少），但政治家和工会领袖对日本大加指摘。通常被认为支持自由贸易的罗纳德·里根，在竞选总统期间对底特律克莱斯勒工厂的工人说，美国政府“应该使日本人相信，为了他们自己的最大利益，他们应控制住涌入美国的汽车洪流，而我们的产业将重新立足”。1981年，日本“自愿”限制对美国的汽车出口，同时更加严格控制对西欧和加拿大的汽车出口。截至1983年，日本已经同意限制多种产品对欧洲的出口，包括录像机、石英表、车床、叉车等，每次的限制都是“自愿的”。[11]
结果与预想的不同。一项项新的“自愿出口限制”不仅没有缩小，反而扩大了日本的贸易顺差，因为日本制造商能出口的汽车和电视机数量有限，于是它们以更高的价格出口更尖端的产品。增加的利润使日本企业有足够的资金在北美和西欧设立工厂，这使当时的人觉得日本式资本主义正在征服世界。不过后来人们才发现，日本虽然大力发展先进制造业，却将低效的服务业抛诸脑后。例如，在日本银行兑换货币需要几名银行职员签字，而在繁华的东京银座的百货商店里，年轻女性被雇来穿着和服向前来的顾客一一鞠躬。总的来说，1980年日本的服务业生产率甚至低于1970年。僵化的服务业后来被认为拖了日本经济增长的后腿，不过在20世纪80年代日本制造业的繁荣期，服务业的停滞不前并未引起重视。[12]
在世界经济停步不前时，日本并不是唯一使贸易伙伴感到不安的国家。韩国对日本经验的借鉴超过其他任何一个国家。虽然韩国的人口很少，但它效仿日本，通过补贴成功重塑了自身的国际贸易模式。
韩国经济直到20世纪60年代还是处于停滞状态。从1910年到1945年，朝鲜半岛一直被日本占领，被当作大米和钨的产地。第二次世界大战结束时，朝鲜半岛被划分为南北两个部分，分别受美国和苏联的影响。1950年至1953年的战争使半岛的大部分基础设施和工业毁于一旦，超过100万人死于战争之中。战争刚刚结束，南方政府就决心快速实现工业化，第一步是发展制衣业和制鞋业，但其经济政策是内向型的，对进口商品设置了极高的贸易壁垒，而出口在1963年以前微乎其微。
1965年，韩国总统朴正熙公布了新的方针。他告诉全国民众：“我们也能在与其他国家的国际出口竞争中取得胜利。”政府将韩国货币韩元贬值，使韩国产品在海外的价格变得更低，又提供大量资金鼓励出口，还对用于制造出口商品的进口商品免税。政府为特定商品的出口设定了年度目标，并让韩国的中央银行韩国银行为企业提供低息信贷以助其达成目标。此外，为了刺激出口商之间的竞争，政府还规定前一年达到出口目标的企业可以以更优惠的利率获得贷款。韩国的经济专家坚信，规模十分重要。因此，他们鼓励一些多元产业集团（即韩国财阀）扩大自身规模，使其能够在全球范围内与欧洲、日本和北美的跨国企业竞争。政府的政策制定者们利用进口关税和国有控股银行的贷款，引导财阀将资金投入特定行业，如汽车和电子制造业。美国经济学家爱丽丝·安士敦写道：“从20世纪60年代到20世纪70年代的这十几年里，产业多元化的每一次重要转变都是由国家主导的。”[13]
与许多贫穷国家不同，韩国在教育上投入了大量资金，这就使其拥有一批受过教育的高素质劳动力。这是一个巨大的优势，尤其在世界经济衰退，受政府资助的韩国企业转而寻找新的出口产品时。1962年，在实行出口导向战略之前，食品和原材料占韩国出口的4/5，海藻是主要的出口产品。到1980年，韩国的制造业规模是1962年的15倍，以制成品为主的对外贸易占韩国经济产出的2/3以上，远高于欧洲、北美和日本的对外贸易份额。但这并不受外国欢迎。20世纪80年代初，向高收入国家出口的韩国商品中，近半受到旨在应对不平等贸易的出口限制。这一时期，全球经济增长放缓，韩国经济进入了短暂的停滞期。在那之后，韩国政府试图使韩国的出口导向型经济进入另一条不同的轨道，即重视创新和先进技术。日本公司的投资曾经不受欢迎，但如今帮助韩国生产了汽车、彩色电视机和药物。[14]
这种由国家主导的经济政策彻底改变了这个曾经以内向型经济为主的国家。1986年，韩国持续了数十年的贸易逆差首次转变为顺差。到了1988年，韩国已经成为世界第十大贸易国，扣除通货膨胀因素后的人均收入是1960年的8倍。1980年，韩国仅有54个企业研发中心，但10年后企业研发中心的数量已经增加到996个。这是因为企业响应政府号召，雇用工程师并停止依赖廉价劳动力。补贴、贸易壁垒和人为制造的货币贬值并没有消失，但此时人们更多地指责韩国通过不公平的手段窃取高科技产品的市场份额。半导体产业是韩国的成功案例之一。一直以来，美国在半导体产业中一家独大。但到了1990年，韩国已经成为美国市场上第二大计算机内存芯片供应商。1993年，美国国际贸易委员会裁定，一些韩国企业出售低于公允价格的内存芯片的行为损害了美国生产商的利益，但同时它也不得不承认，客户发现韩国芯片比美国芯片更可靠，而且读取速度更快。[15]
韩国向高附加值产业进军是经过精心规划的。政府在1992年公布名为“机械、材料和零部件本土化计划”的五年计划后，帮助韩国企业减少了4000种产品的进口，包括汽车零部件、机械、半导体和计算机部件。在此之前，韩国的这些产品大多要靠日本提供，但现在政府拨款让工厂在国内生产这些产品。补贴再次对贸易模式产生了重大影响。韩国的这些重点发展行业的贸易顺差从1997年的30亿美元飙升至2014年的1080亿美元。同时，韩国首次成为大规模的中间产品出口国，它的大部分中间产品通过国际供应链被输送到中国的工厂。相比于其他国家的同类产品，中国更依赖于韩国的半导体和光学元件。[16]
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