从韩国到阿根廷，金融部门放松管制引发连锁危机

对熟悉历史的人来说，始于20世纪70年代的金融全球化就像是一部重映的老电影。早在第一次世界大战爆发前，就已经有大量资金在全球范围内流动：71家外国银行在伦敦设立办事处；德国大银行联合创办的德华银行为亚洲各地的贸易提供资金；纽约国民城市银行（花旗银行前身）高调宣称它与132家国外银行建立了友好关系，可以在24小时内在任意一座城市支付大大小小的各种款项。然而，1973年后再次出现的跨境借贷并不仅仅是过去的重演。就在银行重新开辟国外市场的同时，许多曾限制银行发展新业务、承担新风险的规则也因“放松管制”而被取消了。^[1]

银行业的变化只是一个开始。在20世纪的最后几十年里，世界各地对商业活动的管制被解除，极大地改变了全球经济的运作方式。拥护者对此的说法无外乎：政府的管制偏向既得利益集团，阻碍创新并给公众增添本无必要的负担。他们主张放松管制将带来更高的效率、更活跃的竞争和更低的价格，因为市场力量发挥了作用。在一些情况下，放松管制确实有这样的效果，但在另外一些时候并不如此。虽然它成功刺激了竞争，但同时也可能让消费者失去保护，使工会变得软弱无力，让许多工人不得不在更低的工资和更糟糕的工作条件下苦苦挣扎。对金融部门的不合理的放松管制还引发了从韩国到阿根廷的一系列危机。最重要的是，它削弱了各国政府管控本国经济的力量，因为这些国家放弃了传统的权力，将责任外包。两位意大利中央银行家描述了那个时代的关键发展：“市场成了促进全球经济一体化的重要因素。”20世纪80年代后期以后，放松管制带动了第三波全球化的兴起。^[2]

战后世界的商业管制的严格程度令人震惊。在东欧的社会主义国家，对私人部门设限自然不是什么大问题，因为几乎所有的经济活动都在政府的直接控制下，私营企业规模很小或根本不存在。在其他地方，尽管大多数企业是私有的，但林林总总的规则仍然限定了它们可以做什么、怎样做、何时做，以及可以收取怎样的价格。不是所有规则都由国家政府直接制定，一些地方的省长和市长手握很大的商业权力，许多私人组织也有权管理企业、行业，有时甚至有权操纵价格。每个国家都有不同的历史遗留问题，但所有国家都一致决定通过法律来约束不受控制的竞争。

各类法规背后都有其明确的社会目的。设定最低工资或最高工时的法律旨在解决劳资关系失衡的问题。工作场所安全管理制度的出台是因为意识到除非政府干预，否则竞争压力可能会导致雇主偷工减料。但在许多其他情况下，法规主要是为了保护某些企业的利益不受其他企业侵害。例如，伊利诺伊州宪法规定，本州银行只能设立一个办事处，这样芝加哥等大城市的银行家就不能迫使小城镇的银行关门了；伦敦的股票交易佣金由证券交易所决定，以防出现可能会损害资深经纪人利益的竞争；印度的“牌照制度”（license raj）要求企业在开办之前必须完成数十项审批流程，这对现存企业有利，同时也将外国竞争者拒之门外；日本20世纪50年代出台的一项法律规定，除非取得周围商家的同意，否则商铺的面积不得超过500平方米；西德的监管机构则试图控制驳船和卡车的运费，将运输业务转移给国有铁路。^[3]

在现实中，这些规定难免走样。有些规定无形中使一名顾客的钱补贴了另一名顾客。另一些规定则以“公平”为名让商家必须对所有顾客一视同仁，无论对方购买了多少商品，而丝毫不考虑大小客户的服务成本并不一样。那些觉得这类负担并不合理的客户会想方设法逃避。仅举一个例子，20世纪60年代初，自美国工厂发出的货物中有1/6是由制造商用自己的卡车运输的。这并不是因为制造商想开展卡车运输业务，而是因为向公众提供服务的卡车司机受一些法规约束，而工厂拥有的卡车不受其管制。这些法规意味着，如果得梅因的一家工厂想雇用一家卡车公司将一名顾客订购的木门送到帕迪尤卡，那么它需要找到一家得到法定授权在这两地运输木门的公司，并向其支付官方规定的报酬。对工厂来说，代之以自己的卡车往往更简单、更便宜，尽管它们可能要空车而回。^[4]

管制与市场之间的矛盾不时引发要求放松或解除管制的呼声。美国学者曾在基金会的资助下掀起了一场放松管制运动。他们撰写了大量论文、期刊文章和书籍来攻击国家管制。在一些个案中，放松管制取得了初步进展，但并没有更大的目标。1954年，澳大利亚的司法裁决废除了对州际卡车运输的管制，但在接下来的20年里，澳大利亚各州政府仍继续规定卡车的运输费率和路线。1968年英国的一项法律降低了卡车司机行业的准入门槛，但价格管制仍然存在。1969年，当美国联邦通信委员会（FCC）首次允许一家初创企业使用微波天线传输语音电话和数据时，没有人会想到美国电话电报公司（AT&T）的全国性垄断会在15年内被打破。为减少政府管制而施加的政治压力仍然十分有限。正如美国政治学者玛莎·德西克（Martha Derthick）和保罗·夸克（Paul J. Quirk）在1971年所说，放松管制“仍然只是一个广泛存在的问题的可能的解决方案”。^[5]

一个问题恰巧在此时出现了。20世纪70年代初，许多服务于美国东北部和中西部的铁路公司宣布破产，数百个社区的经济因而受到威胁。铁路公司的困难处境部分是由于管制，这些管制措施迫使它们继续运营亏损的客运列车和低运载量的支线列车。1976年，国会颁布了一项关于破产企业重组的法律，给予铁路公司更大的定价权，以期它们能够夺回失去的货运市场，并找到更稳定的财政基础。事实证明，这只是放松管制的第一步。政治共识出现了180度的大转变。持不同意识形态的人出奇一致地认为，过度管制使美国运输的效率低下，损害了消费者的利益并阻碍了经济增长。受此激励的美国国会在1976年至1986年间通过了9项不同的法律，放松了对运输系统的管制，收回了联邦政府的一些权力，使政府再也没有权力决定哪些航空公司可以在洛杉矶和西雅图之间飞行，城际客运应该向乘客收取多少费用，以及卡车司机可以运载哪种商品，等等。但是，当时几乎没有人意识到放松管制最重要的影响——运输公司可以根据合同运输货物。^[6]

几十年来，几乎每个国家的运输监管部门的主要职责都是确保所有顾客能以相同的费用得到同等服务。非歧视性原则意味着，一家船运公司向在香港和汉堡之间运货的所有玩具制造商收取的每吨货物的费率必须是相同的；而一家铁路公司不能允许一个客户保留一辆货车数天，同时又要求另一个客户及时归还。监管部门十分厌恶那些规定具体费率和服务的合同，因为它们具有歧视性——谁签了合同，谁就可以得到别人没有的待遇。但是，大量的监管要求和司法判例使货运成本居高不下且缺乏稳定性。一辆厢式货车可能需要数周时间才能将货物运到1000英里以外的地方，而一趟远洋运输可能要花费好几个月的时间。运输公司并不担心延误，因为它们不会因如期将货物送达而获得额外的奖励，反之也不会被罚款。关于货物丢失或损坏的索赔频频发生。想要运送小麦的农民经常发现，空车并没有在承诺的时间出现。国际运输的成本高昂，许多产品因此失去了运输的价值。为防范重要货物不能按时到达的风险，制造商和零售商会在仓库里堆满零部件和成品，这是一种防止业务中断的高成本保险形式。^[7]

放松管制后，运输公司可以与客户签订合同，这样双方可以就价格和服务标准展开谈判。根据最先签订的一批合同中的一份约定，福特汽车公司每天可以从犹他州的盐湖城运出一列火车的汽车和零部件，经西太平洋铁路运往加利福尼亚州的圣何塞。铁路公司同意每天在凌晨2时30分前发车，并承诺火车每迟到15分钟就向福特公司支付一笔罚款。福特公司则不同意为每节货运车厢支付同样的费用。如果一列火车有60节货运车厢，铁路公司应该向福特收取更低的费率；而当列车车厢较少时，铁路公司可以提高每节车厢的费率。从1984年开始，船运公司也达成了类似的协议，包括各种承诺、意外条款，以及未履行义务时的处罚等。其他国家也纷纷效仿美国，契约运输在国际贸易中变得司空见惯。到1986年，有超过80%的从日本到美国太平洋海岸（美国进口量最大的航线）的货物是根据合同运输的。^[8](www.xing528.com)

契约运输决定性地推动了工厂生产的全球化。很巧的是，在此期间，商务电话服务行业的管制也得到了放松。由于长期垄断地位受到竞争对手的威胁，美国电话电报公司在1981年到1982年间将国际通话资费下调了40％。而随着通话费用大幅减少，从美国打出的海外电话数量在1980年至1990年间增长了6倍。欧洲也出现了类似的变化。各国政府在商务通信服务业中引入竞争，并以1984年英国电信的民营化为契机，开始对通信行业的国有垄断企业实行私有化。更可靠的运输系统和低成本的通信相互结合，使制造商和零售商得以建立起一条条复杂精细的远距离供应链，一个国家的工厂生产的物品可以运到另一个国家进一步加工，然后再送到其他地方的消费者手中。在这个过程中，电话机、电传机和传真机起到远程协调生产的作用。^[9]

放松管制运动也以另一种方式推动了全球化。对于已被放松管制的行业来说，私人投资（通常是外资）的时机已经成熟。在被称为“金融大爆炸”的1986年金融市场全面放松管制期间，英国几乎所有的主要证券经纪商和商业银行都被致力于全球扩张的外国银行收购。大量国有电力、煤气和自来水公司被拍卖给外国买家，从印尼到爱尔兰的电话特许经营权也被外国企业获得。1992年，日本修订了《大店法》，允许商店扩大规模并延长营业时间，美国和欧洲的主要零售商也进入了这个市场。甚至连一些国有企业也成了全球性企业，竞标经营世界各地“私有化”的铁路、机场和港口码头。^[10]

20世纪80年代至90年代，许多发展中国家发现，放松管制是获得外资的“代价”。专家们断言，陷入赤字、发展缓慢的国有企业将在私人手中变得高效且可以赢利。他们主张，让市场力量而不是政府法令来决定欠发达国家的经济发展，可以帮助其利用国际援助将自身打造为一个繁荣的现代经济体。因此，对于那些需要向外国政府寻求援助资金，或向世界银行等国际组织申请低息贷款的国家来说，放松管制是不得不做的事情。^[11]

然而，这些建议没有考虑历史。没有哪个国家是完全依靠市场的力量实现经济发展，并最终由穷国变为富国的。18世纪，如果没有政府深思熟虑的政策，包括限制纺织品进口、阻止可能将纺织技术传播到国外的工匠移民、圈地，以及将流离失所的劳动者推向正在崛起的工业城市，那么使英国成为世界最大经济强国的工业革命就不会发生。19世纪晚期，使美国富裕起来的制造业发展不仅依赖进口限制，还得益于各项监管规定，尤其是法院做出的有利于降低劳动力成本的裁决，包括打压工会、阻止各州就限制工时和改善工厂条件立法。第二次世界大战之后，西欧经济的高速增长同样与大量的政府规划有关。哪些企业可以获得贷款、哪些可以持有外币通常是由官员决定的。而在20世纪晚期，日本、韩国和中国台湾的经济繁荣也是基于当局的指导，比如哪些产业应该得到进口保护、低息贷款和廉价土地的支持。仅凭市场力量让贫穷国家富起来的想法只是一个神话。

此外，很少有欠发达国家能够管理好放松管制的官僚性事务。虽然战后时代的严厉管制往往服务于政治而非公众利益，但要使放松管制和私有化发挥作用，政府并不能简单地将所有规定撤销，而是仍然需要制定和执行一系列规章制度。如果没有关于如何转移通话或如何与其他运营商共享计费信息的详细规定，那么以前占垄断地位的国有通信企业不过是变成了私有垄断企业，这不会给企业的新持有者以外的任何人带来经济利益。

在放松对金融部门的管制时，缺乏管理能力会导致灾难性的后果。俄罗斯、马来西亚和印度尼西亚等国听从国际指导，让在本国开设银行变得更加容易，并放松对银行的监管，同时允许本国企业在海外自由借贷。这意味着人脉较广的企业家实际上主导了这些国家的银行系统并大量借贷，而央行和银行监管者则不得不尽力维持国家金融体系的稳定。这三个国家对金融部门放松管制，导致了1998年的严重经济危机，并使数百万刚刚开始享受全球化便利的人大幅降低了生活水准。甚至连经济专家云集的世界银行，也不得不承认它的许多建议是完全错误的。该机构的专家们懊恼地说：“20世纪90年代的经验表明了私有化和管制到底多么困难。”^[12]

放松管制对全世界产生了影响。在20世纪80年代初经济衰退期间，制成品的国际贸易额停滞不前，但从1983年到1990年，这一数据增长了130%。几乎所有货物运输都是在托运人和运输公司协定的合同下进行的。这一波货运浪潮促进了对大型船舶、高科技配送中心和可以堆放两层集装箱的轨道车的投资，使单列火车的运载量翻番。放松管制为电信行业带来了创新，使制造商、零售商和运输公司能够管理复杂的供应链。如果不是因为受到严格管制的国有垄断通信企业在20世纪被迫面对竞争，互联网根本没有机会在21世纪改变世界。^[13]

放松管制带来的创新，并未使所有企业平等获利。赢家往往是大型企业。它们可以通过在全球范围内经营业务来降低成本，也可以通过对货运市场的长期介入而获得最新信息，并利用这些信息与运输公司和通信公司讨价还价，以获得对自身最有利的条件。消费者也是赢家。他们可以用更少的钱买到比以往多得多的商品。而另一方面，工人和小型企业在这个管制逐渐放松的世界里成为输家。在面临进口商品竞争的行业工作的人，不得不接受比以往更低的工资，甚或失去工作。而数十年来一直作为当地经济基石的小型企业，由于没有足够的筹码与铁路公司或船运公司讨价还价，因此当廉价进口商品大举侵占它们的市场时，往往只能被迫将公司出售或选择关门了事。能否享受到放松管制带来的好处，取决于一家企业的规模和实力。实力不足、规模不够大的企业通常会在竞争中落败，而胜利者则期待着一个国家边界变得更加模糊的世界的到来。