北京市地下文物埋藏区的划定标准及预先考古费用

1.北京市地下文物保护制度

北京市自1993年划定第一批地下文物埋藏区以来，已公布五批地下文物埋藏区，总计68处，包含北京旧城区及周边郊区县。目前，北京市已制定三部地方法规明确地下文物埋藏区的划定及保护管理，分别是1998年起施行的《北京市文物保护管理条例》、2004年起施行的《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》、2014年起施行的《北京市地下文物保护管理办法》。《北京市地下文物保护管理办法》是专门关于地下文物保护的地方法规，出台最晚，对前述两部地方法规关于地下文物保护管理的规定有所解释、补充和修订。

《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第十八条规定：“市文物行政部门应当会同市规划行政部门，根据史料、普查资料等对本市行政区域内有可能集中埋藏文物的地区划定地下文物埋藏区，报市人民政府核定并公布。”该条款确立了划定地下文物埋藏区的法定性。第十九条规定：“在地下文物埋藏区进行建设工程的，建设单位应当在施工前报请市文物行政部门组织考古调查、勘探。在旧城区进行建设用地一万平方米以上建设工程的，建设单位应当在施工前报请市文物行政部门组织在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”同时强调：“考古调查、勘探中发现文物的，由市文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施。在发现重要文物的区域，市文物行政部门可以会同市规划行政部门划定临时禁止建设区。”该条款比较具有可操作性，在地下文物埋藏区进行建设工程、在旧城区进行建设用地一万平方米以上的建设工程，都必须预先考古；发现了重要文物区域，可以划定临时禁止建设区，便于进一步对所发现的地下文物定级、划定保护范围。

《北京市地下文物保护管理办法》进一步细化、补充了对工程建设规模的规定，其第九条规定，符合“位于地下文物埋藏区”“旧城之内建设项目总用地面积一万平方米以上”“旧城之外建设项目总用地面积二万平方米以上”“法律、法规和规章规定的其他情况”四个条件之一的建设工程，都应当进行考古调查、勘探。预先考古所需费用，《北京市文物保护管理条例》规定由建设单位支付。

北京市公布地下文物埋藏区制度及相关保护法规之后，全社会的保护意识明显增强。对文物保护与城市建设之间的冲突，文物部门基本能扭转工作被动的局面，通过土地联席制度预先对地下文物进行考古调查、勘探，提高了文物保护水平。但地下文物埋藏区制度实施以来，也涌现诸多问题，比如建设方动工前不报请文物部门在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探，市文物行政管理部门能做出的惩罚仅为“责令限期改正，可以并处一万元以上三万元以下罚款”，这个处罚条款是在2014年以后才出现的，此前建设方的违法成本更低。如此轻描淡写的处罚，规制效果非常有限。比如在建设工程中发现有价值较高的地下文物之后“市文物行政部门可以会同市规划行政部门划定临时禁止建设区”，“可以会同”的表述给了执行者较大的自由裁量空间，很多情况下，虽然发现了较有价值的文物，但由于建设工程的需要并没有设立临时禁建区。

埋藏区的划定由市文物主管部门组织，规划的编制一般由有相应规划资质的部门和文物考古部门联合进行。规划编制过程有几个阶段，首先由规划编制部门组织由各区县文物管理部门负责人参加的“文物埋藏区划定工作征询意见会”，由各区县提交本辖区拟报的地下文物埋藏区名单；然后由文物考古部门组织人员到名单所处区域现场调查，界定区域的四至边界，核实该埋藏区内文物的文化内涵，由规划设计单位将划定的区域绘制电子图纸；而后再由编制规划的文物研究部门将所绘制的图纸会同各区县文物管理部门复核、确认；结合现场调查情况，结合区域土地开发等因素综合考量，确定最终的地下文物埋藏区名单，将名单及规划一并上报。

还有一种情况是对建设过程中发现的地下文物进行埋藏区划定。这时，文物工作者先配合城市建设进行考古勘探。当某区域集中出土大量有价值的文物时，文物工作者要查阅历史资料，之后进行区域勘探，根据掌握的实物与文献资料确定这个区域是否应当被确定为地下文物埋藏区。这需要大量的时间和反复的勘查、论证，受工程建设等因素的制约。

2011年北京市公布了第四批地下文物埋藏区，一共有20处，主要位于北京市周边区县，同时包括占地7505.7公顷的北京旧城区。其中，面积最大的是北京旧城区，面积为7505.7公顷；其次是大兴区青云店地下文物埋藏区，面积为3480.1公顷；面积最小的是通州区坨堤村地下文物埋藏区，仅3.8公顷。由此可见，北京市地下文物埋藏区的划定标准不拘一格，大到整个城区，小至一处墓葬文物点，都可以划定为地下文物埋藏区。

表2-3　部分北京市第四批地下文物埋藏区概况

（续表）

图2-2　在金中都遗址采集到的瓷片

图2-3　毛家湾胡同瓷片出土现场

图2-4　坨堤村地下文物埋藏区远景

2.广州市地下文物保护制度

图2-5　坨堤地下文物埋藏区近景

图2-6　坨堤地下文物埋藏区保护范围（红线为保护范围线）

广东省2008年立法规定各城市应当划定地下文物埋藏区，广州市于2013年颁布《广州市文物保护规定》（2013年5月1日起施行），第二十八条规定：“市、县级文物行政主管部门应当会同同级规划行政管理部门根据本地区历史沿革以及地下文物分布状况，经组织勘查核实后，将地下文物埋藏比较丰富的地区划定为地下文物埋藏区，经同级人民政府批准后，报上一级人民政府核定。”该规定对地下文物埋藏区的建设管理、预先考古的时间安排、所需费用的出资等均有详细规定，第三十二条说：“在地下文物埋藏区进行工程建设或者在地下文物埋藏区以外进行大型工程建设前，应当按照下列规定进行考古调查、勘探、发掘：（一）属于出让国有建设用地使用权的，在出让该地块前，应当进行考古调查、勘探，所需经费在文物保护专项资金中安排；（二）属于划拨国有建设用地使用权的，应当在工程项目建议书或者可行性研究阶段进行考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担。（三）本规定生效之前已经取得土地使用权，但尚未进行考古调查、勘探的，建设单位应当依法申请考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担。”同时强调：“未按照前款第（一）项或者第（二）项规定进行考古调查、勘探的，不得出让或者划拨土地。未按照前款第（三）项规定进行考古调查、勘探的，建设单位不得开工建设。”对需进行预先考古的大型工程也有明确阐释：“本规定第三十二条规定的大型建设工程包括下列工程：（一）在越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区辖区内进行的建设工程项目，占地面积一万平方米以上；（二）在花都区、番禺区、南沙区、萝岗区、从化市、增城市辖区内进行的建设工程项目，占地面积三万平方米以上；（三）在本市行政区域内新建或者扩建道路、桥梁、高速路、地铁、管网等重大线形工程。”发现重要文物之后，广州市的做法与北京市相同，“文物行政主管部门可以会同规划行政管理部门划定临时禁止建设区”。

相比其他城市，广州市对未进行预先考古的违规行为惩罚较重，文物执法机构可以责令其改正、恢复原状，“造成严重后果的，处以十万元以上五十万元以下罚款”。同时，对与文物保护相关的国家工作人员的不作为、乱作为，由任免机关或者监察机关责令改正，造成严重后果的由任免机关或者监察机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

图2-7　广州市第一批地下文物埋藏区分布图

图2-8　南越国御苑曲流石渠遗址

2014年，广州市正式公布第一批地下文物埋藏区，共16个片区，涵盖整个广州古城，包括越秀、荔湾、海珠三区全部和天河、白云两区各一部分，涉及面积约200平方千米。地下埋藏区的范围以60年来的考古发现为依据，具体根据考古调查、勘探或局部发掘来确定。同时，对于有文献记载的历史时期的重要城市或建筑遗址，历史文献也是确定地下文物埋藏区分布的重要依据之一。广州市地下文物埋藏区包含的文物类型有地下宫殿、房基、道路、城墙、水井、灰坑、窖藏、堤岸、码头、墓葬等，范围以主要街道、铁路线或河涌等作为边界。

（1）广州古城至珠江北岸地下文物埋藏区

①范围

东至东濠涌，北至越秀北路—镇海路（明清城墙北界）—朱紫街—医国街，西至西濠涌，南至沿江路。

②划定依据

据近40年的考古发掘，结合文献资料，初步推断自公元前214年番禺建城至明以前，广州城处于明清广州城范围内，只是随着城市发展、人口增长、珠江岸线变化而不断发展。该古城范围是广州历史城区的核心区域，地下文物遗存极为丰富。一德路—泰康路—万福路一线以南至珠江北岸区域位于明清广州城南城墙以外，从历史文献、地图和近年的考古发掘情况分析，地下埋藏有古民居、道路和码头等遗存，是广州古城发展和变迁的直接见证。

图2-9　南汉宫殿遗址

③历年考古情况及重要发现

1972年7月，广州市文物管理处在越华路西段广仁路正对处，发现宋代子城的西墙基遗址。遗址呈南北向，出土有“水军广州修城砖”等字样的城砖，这是广州古城区考古工作的开端。40余年来，文物工作者配合各项建设工程在这一区域考古发现了大量文化遗存，包括南越国宫署遗址、历代城墙、水闸、堤岸和码头、道路、房基、水井、灰坑、窖藏、作坊等遗迹，以及大量遗物。其中，南越国宫署遗址的石构水池和曲流石渠分别入选1995年、1997年的全国十大考古新发现。

图2-10　南宋墓随葬石弁佣

④遗存埋深(www.xing528.com)

历史城区内的文化遗存埋藏深度大致在现地表至以下5—6米，有些水井、窖藏等遗迹可能更深一些，最深可达地表以下10米左右。

（2）小北—建设新村—淘金太和岗区庄麻鹰岗地下文物埋藏区

①范围

西至小北路越秀北路，北至广九铁路线，东至内环路，南至东风东路。

②划定依据

图2-11　华林寺五百罗汉堂

这一带地处广州历史城区北郊和东北郊，多为山岗地貌，北倚白云山，南望珠江，地下文物遗存极为丰富。从历年的发掘情况看，麻鹰岗、太和岗、黄花岗、华侨新村、淘金坑、区庄一带主要是古墓葬，十分密集。麓湖路南段、蟹岗、建设新村、大宝岗、大眼岗一带，除古墓葬十分密集外，还有唐宋时期的建筑基址、水井、窖藏等遗存。

③历年考古情况及重要发现

1953年以来，先后发现一千多座南越国、汉、晋、南朝、唐、宋、明清时期的古墓葬，出土各类文物不计其数，是广州古墓葬的重点分布区。

图2-12　“西来古岸”碑

（3）十三行—十八甫地下文物埋区

①范围

北至长寿路，东至西濠涌西岸，南至六二三路，西至宝华路—大同路。

②划定依据

这一区域位于明清广州古城西南。据文献记载，今下九路一带是南朝时期高僧达摩登岸处，即今华林寺附近。明代在今十八甫一带建怀远驿。清代中期实行一口通商，闻名中外的“十三行”就在今十三行路、文化公园一带，这些遗存是广州对外交通贸易和文化交流的重要见证。目前该区域尚未正式进行考古发掘，这一区域可能埋藏的地下文物遗存主要是建筑、码头遗存，另外可能有反映珠江岸线变迁的堤岸遗存。

图2-13　清代外销画中的十三行

图2-14　华侨小学内的南宋墓葬

3.南京市地下文物保护制度

《南京市地下文物保护条例》“根据本市历史沿革以及地下文物分布状况”，将汤山、薛城史前遗址区，石头城遗址区，六朝、南唐、明代宫城及御道遗址区，长干里古居民区及越城遗址区，内秦淮河两岸十朝遗存区，六朝陵墓区，明代开国功臣墓葬区，明代沐英家族墓地区，幕府山、雨花台、铁心桥、西善桥古墓葬群区等列为地下文物重点保护区，并规定“市人民政府应当组织文物等行政主管部门在地下文物重点保护区的基础上，对地下文物埋藏情况进行普查，经过勘查核实后划定不宜安排大中型建设项目的地下文物埋藏区，纳入城乡规划，并向社会公布”，由此可见南京市实行的是“地下文物重点保护区”“地下文物埋藏区”双重保护制度，较为详细地规定了前置考古的区域和情形，分别为“在地下文物埋藏区内和地下文物重点保护区内”“在老城范围内”“在老城范围外、主城范围内总用地面积三万平方米以上”“在主城范围外总用地面积五万平方米以上”“在古文化遗址、古墓葬、陵墓石刻等文物保护单位保护范围和建设控制地带内”，此前颁布的《南京市历史文化名城保护规划》对“老城”“主城”的具体范围有明确界定。涉及“在地下文物埋藏区内和地下文物重点保护区内”的建设项目用地，《南京市地下文物保护条例》第十条规定：“以出让方式供应的，承担土地储备任务的单位应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。”同时规定：“确需在古文化遗址、古墓葬、陵墓石刻等文物保护单位保护范围和建设控制地带内进行工程建设的，建设单位应当依法申请开展考古调查、勘探工作。”前置考古的时间节点从国家规定的“建设前考古”变为“土地出让前考古”，明确了责任主体，使建设用地成为真正意义上的“净地”。这样的制度体系细致具体、可操作性强，既有利于文物保护，同时亦可降低建设单位的风险，有利于缩短建设工期，加快建设进度。

《南京市地下文物保护条例》要求“发展和改革、城乡建设、教育、公安、财政、国土资源、环境保护、价格、市场监督、规划、城市管理、绿化园林、交通运输、水务、人防等有关部门应当按照各自职责，共同做好地下文物保护和管理工作”，对违规行为，文物行政主管部门可以责令改正，“造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款”。比较而言，广州市、南京市在这方面的处罚力度是最重的，但和不断攀升的土地价值、房屋价格相比，这些罚款不过是毛毛雨，并不能阻止某些利益主体违规施工的冲动。随着城市化、现代化进程的推进，文物保护与城市建设之间的矛盾将长期存在，如何平衡两者之间的关系，如何让历史遗存与现代都市和谐共生，需要更系统、更有力的制度支撑。

南京市重点保护的地下文物主要指地下、水下具有历史价值、艺术价值、科学价值的历史遗存物，包括古墓葬、古文化遗址、古城址、古居址、古作坊遗址、古寺庙遗址、古桥梁、古河道、古街道、古涵闸、古井、古窑址、古窖藏及其他地下遗存文物。重点保护区根据南京市历史发展沿革及地下文物分布状况划定，约占南京市总面积的1.93%，详见表2-4。

表2-4　南京市地下文物重点保护区名录

（续表）

图2-15　南京市地下文物重点保护区

南京地区的地下文物，绝大多数尚未探明，目前划定的地下文物重点保护区各自独立，界限的确定缺乏严格的文献依据和学术论证，因此在保护区外围发现重要文物在所难免。对这些区域的划定与保护，不应过分强调地下文物空间分布的独立性，更应强调地下文物空间分布的连续性。南京市地下文物密集区保护区范围的划定，应借鉴北京、成都等城市的经验，尽量以山体河流等自然界限为界，使其连片成区，便于协同保护、整体保护。

4.其他城市的地下文物保护制度

（1）太原市的地下遗存重点保护区和一般保护区

太原市根据地下遗存的分布情况及埋藏特点，将地下遗存控制区划分为两个保护控制级别：重点保护区、一般保护区。

重点保护区，主要包括依据史料有明确记载的地下埋藏区域，文物普查确定的地下遗存丰富区域，或者历年来考古发掘中出土遗物数量较大、等级较高的区域。在重点保护区内进行工程建设，建设单位在取得项目选址意见书后（出让土地在签署合同之后），应当报请省文物行政部门进行文物考古调查、勘探。

一般保护区，包括文物普查确定的地下遗存较丰富区域，或者历年来考古发掘中地下遗存较丰富的区域。在一般保护区内进行占地1万平方米以上的大型工程建设，建设单位在取得项目选址意见书后（出让土地在签署合同之后），应当报请省文物行政部门进行文物考古调查、勘探。

目前太原市区内共有12处地下遗存保护区域，包括7处重点保护区和5处一般保护区。7处重点保护区为晋阳古城区域、西山区域、东山区域、太钢区域、迎泽区孟家井区域、尖草坪区迎新街区域、万柏林区下元区域。5处一般保护区为河西区域、晋源区汾河区域、尖草坪柏板向阳区域、河东区域、杏花岭杨家峪区域。

（2）福州市的地下遗存保护区

《福州市历史文化名城保护规划》将地下遗存保护区与历史文化街区及历史风貌保护区并称为历史风貌区，划定古冶城、新店古越城为市域范围内的两个地下遗存保护区。

从相关文件可以看出，福州市地下遗存保护区划分的标准是：年代久远，具有重大历史遗迹和重要挖掘整理价值的地下遗址密集区域。