国家法律法规及地下文物保护措施

对于那些保护范围之外的地下文物，我国《文物保护法》等法律法规涉及较少。对于这些文物，《文物保护法》第二十九条规定：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”实践证明，该条款过于笼统，要求进行调查的区域是“有可能埋藏文物的地方”，限制对象为“大型基本建设工程”，但是对“大型基本建设工程”“有可能埋藏文物的地方”没有明确界定，《文物保护法实施条例》亦语焉不详，给实践造成困难。

《文物保护法》实施后，各省、自治区、直辖市及省会城市大都颁布了地方实施、配套《文物保护法》的办法、条例。各地的办法、条例，基本上沿用《文物保护法》“有可能埋藏文物的地方”来称呼地下文物保护区域，但都缺乏对“有可能埋藏文物的地方”的认定、管理等细则。1993年4月，《成都市文物保护管理条例》的发布，率全国之先将“有可能埋藏文物的地方”划定为有具体地理区域的“地下文物保护范围”，该条例第十八条规定：“市和区（市）县文物行政主管部门应在文物普查的基础上，会同规划、建设等有关部门划定地下文物保护范围。在地下文物保护范围内进行基本建设的单位，应在扩初设计前到市文物行政主管部门办理地下文物调查勘探手续。经勘探试掘后，建设单位持市文物行政主管部门的‘地下文物调查勘探试掘完毕通知书’向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。”2019年又将该条款修订为：“在地下文物保护范围内进行建设的新供地项目，土地储备机构应当在土地入库前到市文物主管部门申请办理地下文物调查勘探发掘手续。其他存量用地的项目，项目业主应当在项目生成前到市文物主管部门申请办理地下文物调查勘探发掘手续，并持文物调查勘探发掘完毕证明申请办理建设工程规划许可。”第十九条规定：“在地下文物保护范围外实施建设时，建设单位应当事先会同市文物主管部门在工程范围内有可能埋藏文物的区域进行文物调查或者勘探工作。”此后，很多地区陆续建立起“地下文物埋藏区”、预先考古等制度。

在我国，对地下文物埋藏区进行“建设前考古”一直是各地的通行做法，现在看来，其实际效果不甚理想。2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出：“国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要。完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”将考古前置的时间节点提到地方政府土地储备环节，从“建设前考古”变为“土地储备前考古”，大大增强了文物保护的力度。但是目前除成都市、南京市、广州市等少数地区，很多地方尚未出台跟进办法。

《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第二十八条规定：“各级文物行政主管部门应当加强对本行政区域内地下文物勘查工作的管理。市、县级文物行政主管部门应当根据本地区历史沿革及地下文物分布状况，经组织勘查核实后，将地下文物埋藏比较丰富的地区划定为地下文物埋藏区，报省、市级人民政府核定公布。土地使用权出让或者划拨涉及地下文物埋藏区的，有关行政部门在办理相关批准手续前，应当征求同级文物行政主管部门的意见。”第二十九条规定：“在地下文物埋藏区进行建设工程的，建设单位应当在施工前报告省文物行政主管部门，省文物行政主管部门应当及时组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探。发现文物的，由省文物行政主管部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施。遇有重要发现的，由省文物行政主管部门及时报国务院文物行政主管部门处理。”与《文物保护法》相比，该办法明确了“地下文物埋藏区”划定的要求，要求“将地下文物埋藏比较丰富的地区划定为地下文物埋藏区”，规定了在地下文物埋藏区内进行建设工程的行政审批流程，明确提出要在施工前进行考古调查、勘探。但是，没有给出“地下文物埋藏比较丰富的地区”的评价、界定标准。

如何评价、认定地下文物埋藏区，我们认为可以借鉴《历史文化名城保护规划规范》中的定义。该规范认为，“地下文物集中分布的地区，由城市人民政府或行政主管部门公布为地下文物埋藏区。地下文物包括埋藏在城市地面之下的古文化遗址、古墓葬、古建筑等。”地下文物埋藏区是历史文化名城保护的重要内容之一，著名的郑州商城、隋唐洛阳城、扬州城遗址等就位于现在城市建成区之下。根据考古研究成果，地下文物埋藏区可分为已经确切定位的地下文物埋藏区、经过探测基本明确范围的地下文物埋藏区、尚未完全确定范围的地下文物埋藏区。(www.xing528.com)

划定与保护地下文物埋藏区，是制定历史文化名城保护规划的重要项目，应根据相关要求和实际情况划定地下文物埋藏区，提出相应的管控措施，重点控制各类有可能造成破坏地下文物的自然因素、人为因素，如道路交通设施建设、市政管线建设、房屋建设以及农业活动等。

该规范虽然针对的是历史文化名城，对其他城市也具有借鉴意义。其将地下文物埋藏区定义为“地下文物集中分布的地区”，较详细地解释了需要划定的地下文物埋藏区所包含的地下文物类型，将地下文物埋藏区分为三类——明确定位的、基本明确范围的、尚未完全确定范围的。将地下文物埋藏区的划定方法做出进一步界定，对未完全确定的猜想地区，如果有确凿的历史文献记载，同样可列入地下文物埋藏区范围。

图2-1　《历史文化名城保护规划规范》对地下文物埋藏区的解读