建设控制地带的保护范围优化措施

文物保护单位的保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。文物保护单位的建设控制地带，是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。为文物保护单位划定保护范围、建设控制地带，对其本体和所处环境一并保护，既是中国特色的文化遗产保护理念和模式，也是国际惯常做法。

1964年5月，第二届历史古迹建筑师及技师国际会议通过的《威尼斯宪章》认为，“世世代代人民的历史文物建筑，饱含着从过去的年月传下来的信息，是人民千百年传统的活的见证”，是珍贵的人类文化遗产，“必须一点不走样地把它们的全部信息传下去”，并强调“历史古迹的要领不仅包括单个建筑物，而且包括能从中找出一种独特的文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境”，“古迹的保护包含着对一定规模环境的保护”，“古迹不能与其所见证的历史和其产生的环境分离”等保护理念，提出不能改变其布局或装饰、保护其完整性等原则。《威尼斯宪章》肯定了历史文物建筑的重要价值，提出了可行性较强的保护理念，对人类文化遗产保护事业具有里程碑式的意义和价值。

图2-7　本体、保护范围、建设控制地带的关系

1972年11月，联合国教科文组织大会第十七届会议通过的《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》确定了文化遗产、自然遗产的定义，提出“古迹与其周围环境之间由时间和人类所建立起来的和谐极为重要，通常不应受到干扰和毁坏，不应允许通过破坏其周围环境而孤立该古迹；也不应试图将古迹迁移”，“应该为保护、保存、展示和修复具有历史和艺术价值的建筑群制定计划。它应包括边缘保护地带、规定土地使用条件并说明需要保护的建筑物及其保护条件。该计划应纳入有关地区的城镇和乡村整体规划的政策”，“任何可能导致改变保护区建筑物现状的工程须由城镇和乡村规划部门在听取负责文化和自然遗产保护的专门行政部门的意见并予以批准后方可进行”，“未经专门行政部门批准，一律不准兴建新建筑物，也不准对位于保护区或附近的财产予以拆除、改造、修改或砍伐其树木”等要求。由这些条款可以看出，联合国教科文组织强调各成员在保护“古迹与其周围环境”时，应制定“边缘保护地带”（保护范围）、“规定土地使用条件”的地带（建设控制地带），既要保护古迹，又要保护古迹周围的环境。1977年出台的《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》，在《有效保护的界限》章节强调：“界限描述是对申报遗产进行有效保护的关键条件。界限必须明确划定以确保遗产的突出的普遍价值及其完整性和/或真实性得到充分体现。”“依据标准（i）至（vi）申报的遗产，划定界限需要包括所有能够直接体现遗产的突出、普遍价值的区域和有形的特征，以及在将来的研究中有可能对遗产价值进一步加深理解的区域。”在《缓冲区》章节提出：“只要有必要，就应设立足够大的缓冲区以保护遗产。”“为了有效保护申报遗产，缓冲区是指遗产周围区域，其使用和开发被补充法律或公共规定限制，以此为遗产增加保护层。缓冲区应包括申报遗产所在区域、重要景观，以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征。”“虽然缓冲区并非所申报的遗产的正式组成部分，但是《世界遗产名录》内遗产的缓冲区的任何变动都需经世界遗产委员会批准。”由此可知，世界文化与自然遗产把“界限”视为“进行有效保护”的前提和基础，必须将“所有能够直接体现遗产的突出、普遍价值的区域和有形的特征”的空间纳入保护范围，“以确保遗产的突出的普遍价值及其完整性和/或真实性得到充分体现”；“缓冲区”是为遗产增加保护层而设立，包括“遗产所在区域、重要景观，以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征”。(www.xing528.com)

图2-8　保护范围的形成过程

图2-9　建设控制地带的形成过程

《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》中的“需要保护的建筑物”和“界限”等概念，对应我国文物保护单位的“本体”和“保护范围”；“边缘保护地带”“缓冲区”等概念则与我国的“建设控制地带”相对应。中国拥有自成体系、独具特色的文化与文明，是《保护世界文化与自然遗产公约》的缔约国，近年来逐渐形成了既有中国特色又与国际惯例接轨的文化遗产保护体系，《中华人民共和国文物保护法实施条例》第九条规定：“文物保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。”第十三条规定：“文物保护单位的建设控制地带，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。”“保护范围”“建设控制地带”既是保护理念、法定要求，更是保护举措、现实做法。在我国，保护区划通常是保护范围和建设控制地带的统称，建设控制通常是与保护区划配套的一系列管理的统称。